堅決貫徹落實全面深化改革決策部署全面放開養老服務市場提升養老服務質量

民政部社會福利和慈善事業促進司

經中央全面深化改革領導小組第二十八次會議審議通過并以國務院辦公廳名義印發的《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（以下簡稱《意見》）近日正式實施，這是養老服務領域貫徹落實黨中央、國務院全面深化改革戰略部署的重要舉措，是全面放開養老服務市場，及時、科學、綜合應對人口老齡化的具體行動。

一、《意見》出臺的背景和意義

截至2015年底，我國60周歲以上老年人口已達2.22億，約占總人口的16.1%；65周歲以上老年人1.43億，約占總人口10.5%。養老問題日益成為影響國計民生的重大戰略問題，養老服務需求急劇增長。養老服務業已經成為涉及面廣、產業鏈長、潛力巨大的新興朝陽產業。加快發展養老服務業，不斷滿足老年人持續增長的養老服務需求，是全面建成小康社會的一項緊迫任務，也是穩增長、調結構、促改革、惠民生，促進經濟社會協調發展的現實需要。

“十三五”期間，養老服務業基本建立了以《中華人民共和國老年人權益保障法》為總依據，以法規、規范性文件，配套政策和規劃標準為支撐的制度體系；初步形成了以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系。但與老年人日益緊迫和多樣化的養老需求相比仍有較大差距，廣大老年人對當前養老服務的滿意度和獲得感還不高，還存在供給結構不合理、市場潛力未充分釋放、各方資源投入產出效率不高、服務質量有待提升等突出問題。

黨中央、國務院高度重視人口老齡化問題。習近平總書記、李克強總理就積極應對人口老齡化和加強人口老齡化工作作出了重要指示，中央政治局就我國人口老齡化形勢舉行了第三十二次集體學習，提出了我們黨在新時期關于老齡工作的新思想、新戰略和新要求。為促進養老服務業健康有序發展，根據黨中央、國務院部署要求，發展改革委和民政部共同起草了《意見》，征求了27個中央部門和各省級人民政府意見，提請中央深改組審議通過，并以國務院辦公廳名義下發實施。《意見》貫徹落實黨中央、國務院著力推進供給側結構性改革的決策部署，聚焦放開養老服務市場和提升養老服務質量，加強了養老服務體系建設的頂層制度設計和對養老服務業提質增效、破解重大發展問題做出了重要指導，將進一步提高養老服務業在應對人口老齡化過程中的貢獻率，進一步滿足老年人日益增長變化的養老服務需求。

二、《意見》的主要內容

《意見》圍繞養老服務業深化改革主線，細化了17項具體任務，歸納起來，就是實現一個總目標、力拓兩大路徑、補齊三個短板、完善四大支撐、增強六大保障。

實現一個總目標。《意見》在指導思想中明確指出，要“讓廣大老年群體享受優質養老服務，切實增強人民群眾獲得感”，這是《意見》制定實施的總目標。習近平總書記2013年在北京市視察四季青敬老院時指出，“要提高服務質量，讓每一位老人都能生活得安心、靜心、舒心，都能健康長壽、安享幸福晚年”。加快養老服務業發展，就是要讓老年人有獲得感，讓老年人能夠得到看得見、摸得著的實惠。《意見》緊扣“讓廣大老年群體享受優質養老服務，切實增強人民群眾獲得感”這個總目標，堅持問題導向，著眼體制機制創新，著力突破瓶頸制約，形成了加快養老服務業發展的新要求、新舉措和新思路。

力拓兩大路徑。要讓廣大老年群體享受優質養老服務，切實增強人民群眾獲得感，前提是養老服務業獲得大發展，讓老年人有更多、更好的服務選擇。《意見》就此指出兩大路徑——全面放開養老服務市場和提升養老服務質量。第一，全面放開市場是促進養老服務業大發展的“第一公里”。《意見》堅持“非禁即入”和簡政放權的原則，提出了降低準入門檻、放寬外資準入、精簡行政審批環節等措施要求，目的是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，讓更多的市場主體參與養老服務業發展，進一步提高養老服務業的市場活躍度、創新性，催生更多養老新產業、新業態、新模式，激發市場活力。第二，提升養老服務質量是促進養老服務業大發展的“最后一公里”。養老服務質量關系到老年人的切身感受，老年人只有認可了養老服務，才可能接納和放心選擇養老服務。提升養老服務質量是一項系統工程，《意見》圍繞整個養老服務業的“大質量”，以及具體某類服務的“小質量”，提出了完善基礎設施、促進區域布局均衡、增強服務平臺功能、加強標準化工作等對策措施，形成了全方位開展質量建設、打造養老服務“中國品牌”的系統性指導。

補齊三大短板。《意見》抓住養老服務業當前面臨的三個突出短板，提出了針對性要求。首先，推進居家社區養老服務全覆蓋。居家社區養老是符合中國國情、老年人選擇最多的養老方式，但長期以來，居家社區養老服務水平不高，基礎設施不完善，人才短缺，資金投入不足等問題比養老機構更為突出。《意見》著眼于補齊短板，提出了推進居家社區養老服務全覆蓋的目標要求和措施，著力加強居家社區養老服務的有效供給，夯實居家社區養老服務在養老服務體系建設中的基礎性作用。其次，提升農村養老服務能力和水平。城鄉養老服務發展不平衡是影響養老服務業健康發展的重大問題，農村養老服務發展嚴重不足，歷史欠賬較多。《意見》緊扣農村養老服務能力和水平提升，要求拓展農村社區綜合服務設施的養老服務功能，鼓勵建設自助式、互助式養老服務設施，加強農村敬老院建設，通過資源整合豐富農村養老服務載體。同時，鼓勵專業社會工作者、社區工作者、志愿服務者和依托農村基層黨組織、自治組織和社會組織參與農村養老服務，通過力量整合豐富農村養老服務主體。再者，推動社會力量參與養老服務。在“小政府、大社會”的社會治理格局下，社會力量是養老服務業發展的主力軍。養老服務業投資大、回報低、周期長，社會資本參與養老服務業面臨諸多掣肘。《意見》提出全面放開養老服務市場，主要指向就是要打通社會力量參與養老服務業發展的“中梗阻”，營造企業、社會組織參與養老服務業發展的良好環境。同時，《意見》就加快公辦養老機構改革做出部署，旨在消除公辦養老機構對民辦養老機構發展形成的“擠出效應”，拓展民辦養老機構發展空間。

完善四大支撐。在消費理念、養老觀念日益更新變化的形勢下，養老服務業要實現優質服務，必須引入現代服務元素做支撐，邁入現代服務道路。《意見》結合養老服務業發展基礎，提出了四個方面的重要支撐。一是強化養老服務技術產品研發應用，為養老服務提供科技支撐。一方面推動“互聯網+”養老服務、智慧養老服務創新。推進智慧社區建設，支持養老服務機構、社會組織和企業利用物聯網、云計算、移動互聯網、智能終端等新一代信息技術打造老年人居家呼叫服務系統和應急救援服務網絡等虛擬平臺，匯集養老服務需求、供應商和服務項目，調度各類社會資源提供線上線下養老服務。另一方面促進老年用品升級。提升養老科技、產品研發能力，加快康復輔助器具產業與養老相關裝備產業發展，培育一批各具特色、管理規范、服務標準的養老服務龍頭企業。二是發展適老金融產品，為養老服務提供金融支撐。鼓勵金融、保險機構開發適老金融，滿足老年人金融服務需求，帶動金融消費。鼓勵大型地產業、互聯網企業等進入養老產業。加大老年人金融消費權益保護力度。三是促進醫養結合，為養老服務提供醫療服務支撐。醫養結合工作重點是整合養老資源和醫療資源，打通體制機制障礙，構建醫養結合服務網絡，讓老年人享受到便捷的醫療康復服務。探索建立長期護理保險制度，推動解決失能老年人基本生活照料和相關醫療護理支付問題。四是推進老年宜居環境建設，為老年人生活提供便捷化的環境支撐。加強與老年人日常生活密切相關的公共設施的無障礙設計與改造，加快推進老舊居住小區和老年人家庭的無障礙改造，支持開發老年宜居住宅和代際親情住宅，增強老年人居家生活的安全性和便利性。

增強六大政策保障。《意見》圍繞全面放開養老服務市場、提高養老服務質量兩大路徑及相關工作任務提出了六方面的政策保障。一是建立健全高效便捷的審批制度。優化審批環節，全面清理和取消不合理的前置審批條件，杜絕“紅章”滿天飛和跑斷腿的現象，最大限度地為養老機構申辦主體提供便捷服務。二是優化市場環境。推進養老機構審批公開化、標準化，加強對籌建指導服務，建立“一門受理、一并辦理”的網上并聯審批平臺，提高服務效率。推動建立由市場形成價格為主的收費管理機制，營造公辦、民辦養老機構公平競爭環境。加強行業信用體系建設，推動實現多部門、跨地區聯合懲戒，建立對守信者的激勵措施和失信者的黑名單。三是加強規劃引導。分級制定養老服務相關規劃，并與城鄉規劃、土地利用總體規劃等有機銜接，做好涉老規劃的落地實施。增加護理型床位比例，護理型床位占當地養老床位總數的比例不低于30%，養老服務資源要向居家社區、農村、失能老年人傾斜。四是完善土地支持政策。支持整合改造閑置社會資源發展養老服務，對不同性質、不同主體利用存量建設用地舉辦或運營養老服務機構給予相應政策優惠。農民集體所有土地可以用于民間資本舉辦的非營利養老機構和政府舉辦的養老機構，國有建設用地使用權可以作價出資或入股建設養老服務領域的PPP項目。五是提升養老服務人才素質。建立和完善養老服務人才培養、使用和激勵機制，綜合運用法律、保險、政策補貼、表彰等手段，維護養老服務人才的合法權益。六是完善財政支持和投融資政策。一方面完善財政支持政策，發揮好財政資金保基本、兜底線作用。建立健全經濟困難的高齡、失能老年人補貼制度，提高補貼政策的精準程度。落實彩票公益金支持養老服務體系建設的政策，推動相關稅收優惠政策落地。另一方面拓寬融資渠道。鼓勵社會資本采取建立基金、發行債券等方式參與養老服務業。探索養老服務機構其他資產抵押貸款的可行模式。

三、民政部門下一步貫徹落實《意見》的主要舉措

全面放開養老服務市場的改革任務已經確定，關鍵是抓好貫徹落實。根據《意見》重點任務分工，民政部牽頭的任務有10項，參與配合的有7項。下一步，民政部門將抓住關鍵，理清思路，打好“組合拳”，抓好《意見》的貫徹落實，推進養老服務業創新發展。

一是完善頂層制度設計，促進養老服務體系盡快成熟定型。按照習近平總書記關于做好老齡工作的系列要求，立足國情，著力加強頂層制度設計。加快制定出臺《“十三五”養老體系規劃》，落實支持養老服務業發展、為老服務人才激勵政策、促進醫療衛生與養老服務融合發展的政策措施，研究制定老年人狀況統計調查和公布制度、養老機構分類管理制度、老年人能力和需求評估與入住評估制度、相關保險和福利及救助相銜接的長期照護保障制度，積極培育養老服務業新的增長點，完善相關規劃和扶持政策，促進各種政策制度銜接，增強政策合力。會同相關部門，推動修訂和完善《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》，建立養老服務綜合治理機制。

二是深化養老服務供給側改革。要把養老服務業做大做精做強，關鍵是要深化供給側改革，推動形成政府、社會企業共同推進養老產業發展的格局。開展“互聯網+”養老行動。通過購買服務、股權合作等方式，支持各類市場主體增加養老服務和產品供給。鼓勵養老服務機構品牌化、連鎖化、規模化運營。結合落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》和民辦非企業單位管理條例修訂工作，研究制定鼓勵境外投資者設立非營利性養老機構的措施，引導和支持多方力量參與養老服務業。重點抓好《關于支持整合改造閑置社會資源發展養老服務的通知》、《關于開展以公建民營為重點的第二批公辦養老機構改革試點工作的通知》等文件的貫徹落實，增強養老服務設施供給，不斷提高社會辦養老機構的比例。督促各地加快全面建立高齡津貼、養老服務補貼和護理補貼制度。

三是補齊養老服務短板，增強老年人福祉。其一，全面開展中央財政支持居家和社區養老服務改革試點工作。近期，民政部、財政部經遴選公布了26個地級市地區開展居家和社區養老服務改革試點工作。“十三五”期間，民政部、財政部將持續開展該項試點，探索總結和推廣應用一批符合國情的居家社區養老服務好經驗、好做法，盡快縮短發展進程，縮小地區發展差異，夯實居家社區養老的基礎。其二，加強農村養老服務工作。著力推動建立農村失能、留守、高齡等特殊和困難老年人關愛服務體系，推進基本養老服務城鄉均等化。發揮農村土地和集體經濟的養老保障作用。加強五保供養機構和互助性養老服務設施建設，鼓勵有條件的五保供養機構成為區域性養老服務中心。其三，深入推進醫療衛生與養老服務融合發展。民政部要與衛生計生委一起在現有的醫養結合試點基礎上，進一步打通醫養結合綠色通道，形成覆蓋城鄉、規模適宜、功能合理、綜合連續的醫養結合服務網絡。鼓勵有條件的地方配合人力資源和社會保障部開展政策性長期護理保險試點，重點保障失能、半失能老年人的生活照料、康復護理、精神慰藉和安寧療護等長期照護服務，推廣長期護理商業保險產品。建立長期照護服務標準、質量評價等行業規范，探索建立從居家、社區到專業機構的分級照護服務體系。

四是完善監管體制機制，促進養老服務健康發展。開展養老機構行政執法規范化試點，加強養老機構行政執法力度，規范養老機構運營服務。繼續推進落實《民政部公安部關于印發社會福利機構消防安全管理十項規定的通知》（民函〔2015〕280號），加強養老機構內部管理，增強安全意識。加快養老服務基礎性、支架性標準制定和貫徹，修訂《養老機構服務基本規范》，貫徹落實國家標準《社區老年人日間照料中心服務基本要求》、《社區老年人日間照料中心設施設備配置》。推廣使用養老服務合同示范文本，推動建立養老機構綜合責任保險、老年人意外傷害保險等，形成合理的風險分擔機制。抓好督促檢查工作，尤其是對改革試點工作的督查。發展和培育養老服務行業協會，發揮行業自律作用。