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政策文件：市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法
近日，市場監管總局制定出臺了規章《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》（下稱《辦法》），統一了市場監管部門處理公眾投訴舉報的程序。市場監管總局網監司負責人就《辦法》公布實施有關情況回答了記者提問。
記者：請問《辦法》的起草背景是什么?
答：2018年3月國務院新一輪機構改革組建了國家市場監督管理總局，整合原工商行政管理、質量監督、食品藥品監督管理、價格監督檢查、知識產權執法、反壟斷執法等職責，實行統一市場監管。原相關部門分別開設了12315、12365、12331、12358、12330等投訴舉報熱線，并制定了不同的處理制度。根據中央《關于深化市場監管綜合行政執法改革的指導意見》關于整合統一的12315投訴舉報熱線的要求及總局“三定”方案，為推進市場監管體制改革和政府職能轉變，統一投訴舉報處理制度，提升監管執法和消費維權效能，更好保障社會公眾利益，總局在吸收原相關部門投訴舉報處理制度的基礎上，組織起草了該《辦法》。
記者：請問制定《辦法》的主要目的是什么?
答：制定《辦法》就是要更好貫徹以人民為中心的發展理念，切實提升市場監管部門服務公眾效能，為行政執法工作提供有力支撐。具體來說：一是更好保障民生。處理投訴舉報是市場監管部門為民服務的一線窗口，直接關系群眾獲得感、幸福感和安全感。2018年，全國市場監管部門共受理投訴舉報咨詢1124.96萬件，為消費者挽回經濟損失31.17億元，化解了大量社會矛盾，查處了大量違法行為。市場監管體制改革后，公眾訴求持續增長，訴求渠道林立，處理模式不一。制定《辦法》，就是要方便群眾辦事，統一公眾訴求渠道和處理模式，優化處理流程，提升服務公眾效能。二是深化市場監管體制改革。原12315、12365、12331、12358、12330等投訴舉報處理制度的調整范圍、受理渠道、流轉程序、處理方式、數據標準等均不一致，給基層適用帶來困難，妨礙監管執法的統一權威高效，留下制度套利空間。制定《辦法》，就是要結合政府職能轉變要求，理順和重構投訴舉報處理模式，促進市場監管職能“化學融合”。三是完善事中事后監管。隨著商事登記制度改革和“雙隨機”監管全面推行，處理投訴舉報已成為市場監管部門發現違法線索、防控市場風險、解決突出問題的重要手段。制定《辦法》，就是要建立全國縱向貫通、橫向互聯互通、對內綜合支撐、對外協同共治的公眾訴求處理體系，突出“互聯網+”“大數據+”，有針對性、前瞻性地加強重點監管和信用監管，助力公正監管。四是支撐市場監管執法工作。12315平臺的投訴舉報將成為違法案件的重要線索來源，通過對平臺大數據的動態監測分析，完善“訴轉案”機制，實現動態監管、精準監管和有效監管，服務市場監管部門的監管執法工作。
記者：您能為我們介紹一下《辦法》的起草過程嗎？
答：2018年11月26日，中央下發《關于深化市場監管綜合行政執法改革的指導意見》，要求將原工商、質監、食品藥品、物價、知識產權、“雙打辦”等投訴舉報電話平臺統一整合到全國12315平臺。市場監管總局對此高度重視，立即成立了整合工作籌備組，啟動立法工作。
在《辦法》起草過程中，市場監管總局堅持開門立法、科學民主立法，充分聽取各方意見建議，廣泛凝聚社會共識。2018年11月下旬起，對全國市場監管五條熱線及平臺情況全面摸底；赴北京、上海、深圳、廣東等地調研；召開4次研討會和8省市座談會；組織7省市人員參與起草。今年2月底，《辦法》形成草案后，用8個月左右的時間，三次向全國市場監管部門征求意見；兩次向社會公開征求意見；召開專家論證會和企業座談會；多次召開部分省市座談會和專題研討會；赴內蒙古、浙江等地調研。經反復調研、論證、修改、完善，2019年11月30日《辦法》正式公布。
記者：公眾都想知道投訴和舉報有什么區別？
答：《辦法》在“一部規章管投訴舉報”的基礎上，明確“兩分法”：投訴是消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經營者發生消費者權益爭議，請求市場監管部門解決該爭議的行為，通俗說就是消費者要求市場監管部門解決修理、更換、退貨、退款、賠償損失等自身的民事訴求；舉報則是自然人、法人或者其他組織向市場監管部門反映經營者涉嫌違反市場監管法律法規規章線索的行為，也就是任何人都可以要求市場監管部門查處違法行為。公眾訴求通?？梢苑譃檫@兩類，《辦法》明確對這兩類訴求適用不同程序，投訴對應行政調解程序，舉報對應行政執法程序。當然，公眾可以同時主張民事訴求和查處違法行為，投訴材料客觀上也可能包含違法線索，市場監管部門將按照法定程序區分處理，既不能僅僅解決消費者民事訴求而免除經營者行政責任，也不能僅僅查處經營者違法行為而免除其民事責任，以全面履行市場監管和消費維權職能。
記者：請問公眾有哪些渠道可以向市場監管部門提出投訴舉報？
答：進一步暢通公眾訴求渠道始終是我們工作的出發點?！掇k法》與12315“五線合一”同步推進，專門規定市場監管部門應當暢通全國12315平臺、12315專用電話等投訴舉報接收渠道。當前，12315“五線合一”已經基本完成，絕大多數地區實現12315“一號對外”，全國12315平臺已經上線運行，并支持網頁、APP、微信、支付寶、百度等多種便捷的登錄方式，與全國企業法人庫關聯，消費者可以隨時隨地向任何一家企業在線提出投訴舉報，并直達屬地市場監管部門在線受理和反饋。我們正在逐步將12315專用電話數據歸集到全國12315平臺，實現12315線上線下一體化。2019年上半年，各地市場監管部門通過平臺處理消費者投訴舉報108.5萬件，成為消費者訴求新的“高速路”和“主干線”。為了規范投訴舉報渠道、確保及時高效處置，《辦法》規定公眾需要通過市場監管部門公布的互聯網、電話、傳真、郵寄地址、窗口等渠道提出投訴舉報。
記者：公眾都想知道自己投訴舉報應該找誰，請問《辦法》對投訴舉報的管轄權是如何規定的？
答：投訴對應行政調解程序，從便于掌握實際情況、組織雙方調解、尊重消費者意愿等因素出發，《辦法》規定投訴由被投訴人實際經營地或者住所地縣級市場監管部門處理。同時考慮到電子商務活動的特殊性，對電子商務平臺經營者以及通過自建網站、其他網絡服務銷售商品或者提供服務的電子商務經營者的投訴，也就是大家通常說的“自營”業態，由其住所地縣級市場監管部門處理；對平臺內經營者的投訴，也就是“第三方”業態，由其實際經營地或者平臺經營者住所地縣級市場監管部門處理，消費者可以根據自身方便選擇其一。對同一投訴，兩個以上市場監管部門均有權處理的，由先收到投訴的市場監管部門處理。
舉報對應行政處罰程序，因此《辦法》根據《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》，在第25條至第30條對舉報的管轄權作了系統規定，原則上是“被舉報行為發生地”的縣級以上市場監管部門處理，還包括一系列特殊情形。同時，從提高行政效能、防止推諉扯皮、減少程序空轉等需要出發，《辦法》規定收到舉報的市場監管部門不具備管轄權的，應當告知舉報人直接向有管轄權的市場監管部門提出，對舉報不進行跨區域移送。當然，市場監管部門發現所查處的案件不屬于本部門管轄的，仍然應當將案件移送有管轄權的市場監管部門。如果舉報人認為市場監管部門不作為，可以通過行政復議、行政訴訟等程序進行救濟和監督。
記者：消費者都很關心投訴要提供哪些材料、哪些投訴會被受理，請問《辦法》對此有哪些規定？
答：正如之前所說，投訴的形式要件和受理范圍是《辦法》核心條款之一，在便利消費者維權和防范制度濫用之間、依法行政和提高效率之間、傾斜保護消費者和減輕經營者負擔之間，我們需要統籌兼顧。為此，《辦法》規定了投訴應當提供的材料：（1）投訴人的姓名、電話號碼、通訊地址；（2）被投訴人的名稱（姓名）、地址；（3）具體的投訴請求以及消費者權益爭議事實。這樣規定是從組織雙方調解的工作實際出發，確保有的放矢。同時，消費者維護自身權益也需要承擔應有的注意義務和舉證責任。
《辦法》明確了以下投訴不予受理：（1）不屬于市場監管部門職責，或者本機關不具有處理權限的；（2）法院、仲裁機構、市場監管部門或者其他行政機關、消費者協會或者依法成立的其他調解組織已經受理或者處理的；（3）不是為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，或者不能證明與被投訴人之間存在消費者權益爭議的；（4）投訴人知道或者應當知道自己權益受到被投訴人侵害之日起超過三年的；（5）未提供法定投訴材料的；（6）其他法定情形。這樣規定是為便民服務，對不予受理情形盡可能做“減法”，實行“負面清單管理”，同時遏制濫用制度的行為。
記者：對食品藥品的投訴是否可以請求市場監管部門調解？
答：行政調解是一種公共服務，由雙方當事人自愿參加、政府居中調解。為厘清政府和市場的邊界，發揮市場配置資源的決定性作用，行政調解范圍通常限于為市場經濟的弱勢群體提供救濟，以匡扶市場失靈。在市場監管領域，為生活需要的消費者遇到消費糾紛時可以請求調解。因此，規章明確所有市場監管領域內的消費者權益爭議均可適用行政調解，包括公平競爭、食品、藥品、消費品、特種設備、計量、認證、檢測、價格、知識產權等。
立法過程中，對食品藥品是否適用行政調解有過爭議。我們認為，開展行政調解一是履行法定職責的需要?！断M者權益保護法》規定向政府投訴是解決民事爭議，并不區分具體的商品、服務類別，只有行政調解可以實現這一目的。《食品安全法》除了明確經營者行政責任，還規定十倍賠償等民事責任，如果只查處違法行為而無視民事訴求，在司法成本過高的情況下，易使經營者民事責任落空，削弱對消費者的傾斜保護力度。二是符合群眾需要和基層工作實際。行政調解對消費者權利救濟發揮了顯著作用，2018年全國市場監管部門通過調解為消費者挽回經濟損失31.17億元，是為民服務最直接、最具知曉度和影響力的手段，征求意見時公眾多數支持調解。實踐中，行政調解和行政處罰互為支撐而非互相替代，兩者結合才能真正“案結事了”。三是除食品藥品外，汽車、兒童玩具、老人用品、家電、家具、電梯等諸多市場監管對象都直接涉及人民群眾生命健康，人身安全受侵害的消費者更需要多渠道、多元化的權利救濟。為實現法律效果、社會效果統一，有必要開展行政調解。
記者：請問《辦法》對完善行政調解制度有哪些創新？
答：為了給廣大消費者提供更加優質的公共服務，我們在《辦法》里對行政調解制度進行了若干創新。以往，行政調解一般由市場監管部門工作人員組織，隨著經濟社會發展，基層人少事多的矛盾越來越凸顯，也不利于發揮社會組織的專業性和積極性。為此，《辦法》專門探索委托調解制度和專業人士參與機制，市場監管部門可以委托消費者協會或者依法成立的其他調解組織等單位代為調解（受委托單位在委托范圍內以委托機關的名義進行調解，不得再委托其他組織或者個人）；調解可以根據需要邀請有關人員協助。同時，考慮到檢定、檢驗、檢測、鑒定的特殊性和復雜性，為提高全流程效率，避免消費者過度牽扯精力和重復勞動，《辦法》規定雙方對委托技術機構或者費用承擔無法協商一致的終止調解，引導消費者提起民事訴訟。此外，《辦法》明確對消費者權益爭議的調解不免除經營者依法應當承擔的其他法律責任，旗幟鮮明反對“以調代罰”現象。
記者：公眾舉報違法行為可能會有擔心顧慮，您能介紹下《辦法》在鼓勵支持舉報方面有什么措施嗎？
答：我們鼓勵支持一切組織和個人依法向市場監管部門反映涉嫌違反市場監管法律法規規章的行為。我們也十分理解大家的顧慮，舉報人的合法權益應當得到充分保護。《辦法》主要有以下幾項措施：一是允許匿名舉報。只要能夠提供涉嫌違法行為的具體線索，并對舉報內容的真實性負責，舉報人可以不提供自己的姓名、住址、聯系方式。當然，對于匿名舉報人，市場監管部門就無法告知是否立案了，如果匿名舉報人申請舉報獎勵，也要按照專門的規定來辦理。二是落實舉報獎勵制度。法律法規規章規定應當對舉報人實行獎勵的，市場監管部門應當予以獎勵；鼓勵經營者內部人員依法舉報經營者涉嫌違反市場監管法律法規規章的行為。同時，舉報獎勵制度將由專門的規范性文件來調整。三是強化對舉報人的保護力度。規定市場監管部門應當對舉報人的信息予以保密，不得將舉報人個人信息、舉報辦理情況等泄露給被舉報人或者與辦理舉報工作無關的人員。
記者：請問《辦法》對加強投訴舉報數據應用有哪些考慮？
答：“大數據+監管”是市場監管體系和監管能力現代化的方向。2018年，全國市場監管部門收到公眾訴求1124.96萬件（投訴372.56萬件，舉報60.69萬件，咨詢691.71萬件），同比增長20.74%。其中商品投訴231.81萬件，同比增長61.3%，集中在日用百貨、食品、家用電器、交通工具、通訊器材等類別；服務投訴140.75萬件，同比增長12.1%，集中在遠程購物、居民服務、互聯網服務、文化娛樂服務、修理維護服務等領域。全國12315數據能夠靈敏反映市場主體的信用狀況、市場業態的前沿發展、消費者的痛點難點、日常監管的盲區短板、重點監管的目標對象，可謂市場經濟“晴雨表”和市場監管“指南針”。
為此，《辦法》一是規定市場監管部門應當加強對本行政區域投訴舉報信息的統計、分析、應用，定期公布投訴舉報統計分析報告，依法公示消費投訴信息。其中消費投訴信息公示是黨中央國務院重要部署，可以充分發揮消費者用腳投票的市場競爭機制作用，促進優勝劣汰，倒逼誠信守法。二是發揮“全國一盤棋”優勢，規定市場監管部門實行統一的投訴舉報數據標準，實現全國投訴舉報信息一體化。三是注重數據安全，規定對投訴舉報處理工作中獲悉的國家秘密以及公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定的信息，市場監管部門應當嚴格保密。涉及商業秘密、個人隱私等信息，確需公開的，依照有關規定執行。
記者：《辦法》作為處理全口徑投訴舉報的程序性規定，請問與其他法律法規規章如何有效銜接？
答：《辦法》的調整對象很明確，就是投訴舉報的處理程序。同時由于市場監管領域的上位法較多，投訴舉報的情形較復雜，《辦法》也需要兼顧程序的共性和個性問題。一是做好與《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》的銜接。前者調整舉報后端處罰程序，《辦法》調整投訴處理程序和舉報前端流轉程序，規范了投訴舉報處理的共性程序，相互結合形成閉環。如對外統一渠道、橫向統一歸口、縱向統一流轉、全國統一數據等，并對舉報處理的個性程序進行補充完善，如明確舉報的告知義務、系統規定舉報的管轄權、加大舉報人保護力度等。二是考慮到個別領域的特殊性，公眾反映行政事業性收費問題的，按照《信訪條例》處理；舉報涉嫌違反《反壟斷法》行為的，按照市場監管總局專項規定執行，專項規定未作規定的可以參照本辦法執行。三是明確以投訴舉報形式進行咨詢、政府信息公開申請、行政復議申請、信訪、紀檢監察檢舉控告等活動的，不適用本辦法，市場監管部門可以告知公眾通過相應途徑提出。
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