2023年度江門市行政復議典型案例（下）

06

未經行政機關負責人集體討論的行政處罰程序違法——江某不服某自然資源局作出的行政處罰案

【關鍵詞】行政處罰 集體討論 程序違法 撤銷

【基本案情】

申請人：江某

被申請人：某自然資源局

2023 年 3 月 21 日，某自然資源局對江某涉嫌未經依法批準擅自在某村占用基本農田種植果樹的行為立案，后對江某作出《責令停止違法行為通知書》和《責令改正違法行為通知書》。2023 年 6 月 16 日，被申請人對申請人作出《行政處罰告知書》和《行政處罰聽證告知書》。2023 年 7 月20 日，被申請人對申請人作出行政處罰，認為申請人未經依法批準，擅自在某村占用 854.78 平方米基本農田種植柑樹的行為，違反了《中華人民共和國土地管理法》第三十七條的規定。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第五十一條、《廣東省自然資源行政處罰自由裁量權實施辦法》附件 1 序號 2、《廣東省非農業建設補充耕地管理辦法》(廣東省人民政府第 146 號)第十條關于耕地開墾費繳納標準的有關規定，作出行政處罰。申請人不服處罰決定提起行政復議申請。

【復議辦理】

行政復議機構審理認為，根據《廣東省自然資源行政處罰自由裁量權實施辦法》附件 1 序號 2 所對應的違法違規行為是“違法占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等，破壞種植條件行為中涉及自然資源主管部門職責”，其對應的是對違反《中華人民共和國土地管理法》第七十五條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第五十五條規定的違法行為的處理，而本案案涉行政處罰決定書所引用的法律依據為《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第五十一條，兩者并不一致，屬于適用法律依據錯誤。

根據《中華人民共和國行政處罰法》第五十七條第二款“對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定。”《廣東省行政處罰聽證程序實施辦法》第七條第一款“第六條所稱較大數額罰款、較大數額違法所得、較大價值非法財物，是指對公民的違法行為處以5000 元以上罰款（等價值違法所得或者非法財物），對法人或者其他組織的違法行為處以 10 萬元以上罰款（等價值違法所得或者非法財物）”的規定，本案案涉處罰金額為97444.92 元，根據上述規定應由行政機關負責人集體討論決定，但本案并無相關證據證明已進行集體討論決定，屬于程序違法。

故行政復議機構決定：一、撤銷某自然資源局作出的行政處罰決定書；二、責令某自然資源局自收到本決定書之日在法定期限內重新作出行政行為。

【典型意義】

程序合法是行政法的基本原則之一，行政機關作出任何行政行為，均應按照相應的法定程序進行，即使行政相對人違法在先，行政機關糾正違法行為也應當按照法定程序履行職責。本案中，申請人未經依法批準，擅自在某市大江鎮陳邊村委會某村占用基本農田種植柑樹被處罰 97444.92 元，根據《中華人民共和國行政處罰法》第五十七條第二款“對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定”的規定，情節復雜或者重大違法行為的行政處罰應履行行政機關負責人集體討論程序。經過負責人的集體討論，不僅能夠防止個別領導干部濫用權力，還能最大限度地保證行政決策的民主性和科學性，避免決策的隨意性。但被申請人作出涉案處罰決定未進行行政機關負責人集體討論，構成程序違法，并援引錯誤的法律依據。行政復議機關查清被申請人存在法律依據錯誤、程序違法等情形后，堅持“有錯必糾”，依法撤銷被申請人作出的行政處罰決定書，發揮行政復議制度的層級監督和內部糾錯作用，促進行政機關依法行政。

07

行政機關不履行政府信息公開義務構成行政不作為——吳某不服某局不履行法定職責案

【關鍵詞】政府信息公開 未答復  行政不作為

【基本案情】 

申請人：吳某

被申請人：某僑務局

2022 年 9 月 2 日，申請人向被申請人郵寄《請求調取1999 年申請重新出具<華僑房屋確認證>的申請人資料及記錄檔案》，請求事項為 1.請求調取 1999 年向原某縣僑辦申請重新出具《華僑房屋確認證》的申請人是誰及提交的資料；2.請求調取 1999 年出具的《華僑房屋確認證》的記錄內容的檔案資料。被申請人未予答復。經審查，復議機構認為被申請人不予答復的行政行為符合不履行法定職責的情形，責令被申請人限期內對申請人的申請事項予以答復處理。

【復議辦理】

行政復議機構審理認為，申請人要求被申請人調取 1999年誰向原某縣僑辦申請重新出具《華僑房屋確認證》和提交的資料，以及調取 1999 年出具的《華僑房屋確認證》（恩僑房認證字 1026 號）的記錄內容的檔案資料，其實質是要求被申請人對其公開《華僑房屋確認證》（恩僑房認證字 1026號）的檔案資料。根據《廣東省人民政府僑務辦公室關于做好華僑房屋確認工作的通知》（粵僑辦〔1995〕51 號）第一條“需要確認的華僑私有房屋，由房屋所在地的市、縣（區）人民政府僑務部門負責審核確認”、第三條“房屋所在地的市、縣（區）人民政府僑務部門根據業主或代理人所提交的有關材料審核確認后，一律用毛筆或鋼筆認真填寫《華僑房屋確認證明書》，并將相關材料復印存檔備查，證明書需有經辦人、單位或部門負責人簽章”以及《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”之規定，被申請人作為涉案華僑房屋所在地的人民政府僑務部門，負責審核確認華僑私有房屋，具有履行政府信息公開的法定職責。因此，被申請人存在不履行法定職責的違法行為。

【典型意義】

“法定職責必須為”是建設法治政府的一項重要原則。法治政府是職權法定的政府。行政機關權力的取得和存在必須有法律依據，必須在法律規定的實體及程序范圍內行使職權，不能濫用或超越職權。法治政府也是責任政府，是權責統一的政府。權責統一是行政權力與生俱來的本質屬性，法律賦予行政機關職權的同時，實際上是賦予行政機關義務和責任，行政機關在接受授權的同時，也接受了義務和責任。亂作為與不作為都是行政違法的具體體現。《中華人民共和國政府信息公開條例》明確了各級人民政府及其政府部門負有政府信息公開的法定職責。同時對行政機關履行政府信息公開法定職責的方式和程序都作出明確具體規定。所以，行政機關應針對申請人的政府信息公開申請履行審慎的審查和查找義務，按照《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十六條的規定，根據不同情況分別作出答復，充分保障申請人依法申請政府信息公開的權利。

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行政處罰因過罰不當被變更——某商店不服某市場監督管理局行政處罰案

【關鍵詞】行政處罰  過罰不當  復議變更

【基本案情】

申請人：某商店

被申請人：某市場監督管理局

被申請人根據某市 12315 投訴舉報中心的群眾舉報，對申請人銷售超過保質期食品開展現場檢查。經調查，申請人存在銷售超過食品保質期“海牌番茄味海苔”食品的違法行為。被申請人對申請人銷售超過食品保質期食品的違法行為作出《行政處罰決定書》，決定“一、沒收違法所得 6.05元；二、沒收超過保質期的“海牌番茄味海苔”（2 克×8）裝 1 包、2 克裝 3 包；三、罰款 50000 元”。申請人對上述處罰不服，依法提起行政復議。

【復議辦理】

行政復議機構審理認為，申請人存在銷售超過保質期的“海牌番茄味海苔”（2 克×8）的事實，故申請人經營超過保質期食品，違反了《中華人民共和國食品安全法》第三十四條第（十）項規定，被申請人據此對其作出行政處罰并無不當。但至于涉案的行政處罰決定是否適當的問題，復議機構認為申請人有積極配合調查的行為，如實陳述違法事實并主動提供證據材料，申請人違法所得僅 6.05 元，也沒有證據顯示涉案食品有造成危害后果，申請人的違法行為滿足行政處罰關于減輕或者從輕處罰的規定，可見，被申請人僅適用從輕處罰對申請人作出罰款 50000 元的處罰決定雖然合法，但明顯不合理，不符合過罰相當原則，應適用減輕處罰的規定。故復議機構決定依法應予變更，酌情減輕處罰 25000元，其他處罰內容應予保留。

【典型意義】

行政機關在作出行政處罰決定時，要做到事實認定清楚，適用依據正確，程序合法，遵循處罰與教育相結合原則和公正原則，注意過罰相當，合理合法適用自由裁量權，使執法既有力度也有溫度，杜絕簡單、機械執法。對于不適當的行政行為，行政復議機關可以直接作出變更決定，這是行政復議制度優勢的重要體現。新行政復議法對變更決定的適用情形作出了更為明確的規定，并將變更決定的法律條款放置在復議決定類型的首位，凸顯了變更決定在復議決定體系內的重要地位。這意味著行政復議機構經過調查取證和審理后，對違法或不當的行政行為應盡可能作出變更決定，促進行政爭議的實質性化解，實現“案結事了”。本案中，綜合申請人的違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度等方面，被申請人僅適用從輕處罰對某商店作出罰款 50000 元的處罰決定，既不符合過罰相當原則，也未能綜合兼顧地區經濟社會發展水平、處罰與教育相結合的原則。故被申請人認定申請人的違法行為符合減輕處罰的情形，對案涉處罰決定的罰款金額依法作出變更決定，避免再次啟動行政處罰程序，提高了解決行政爭議的質效，有力維護了企業合法權益和市場秩序。

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“行政復議+檢察監督+人民調解”聯動化解行政爭議——某公司不服某人力資源和社會保障局認定工傷決定案

【關鍵詞】工傷認定 復議委員會 聽證 檢察監督 人民調解

【基本案情】

申請人：某公司

被申請人：某人力資源和社會保障局

第三人：田某

2023 年 6 月 24 日，第三人田某在某公司工作時不慎摔倒在地導致左膝受傷，后自行前往江門市人民醫院治療，被診斷為左膝半月板損傷、左膝外側副韌帶損傷。2023 年 7 月24 日，田某就其本人于 2023 年 6 月 24 日所受的左膝半月板損傷、左膝外側副韌帶損傷，以申請人某公司為用人單位向被申請人提出工傷認定申請，后被申請人經過調查后于 2023年 9 月 28 日作出認定工傷決定書，認定第三人田某所受事故傷害為工傷。某公司不服被申請人作出的認定工傷決定書，于 2023 年 11 月 22 日向蓬江區人民政府提起行政復議申請。

【復議辦理】

行政復議機構審理認為，本案屬于工傷認定。因案情復雜，2復議機構提請行政復議咨詢委員會提出咨詢意見并組織聽證。在聽證會上，各方當事人圍繞工傷事實認定進行質證和辯論。在聽取各方當事人意見后，復議機構認為該案無論是維持工傷認定決定還是撤銷工傷認定決定，都勢必會導致有一方當事人對復議決定不服，從而提起行政訴訟。為實質性化解行政爭議，應當將重點放在化解用人單位和勞動者之間的民事糾紛上，促成雙方當事人和解，真正實現“案結事了”。經綜合研判，復議機構決定從民事糾紛著手通過調解方式處理。復議機構邀請蓬江區人民檢察院和蓬江區荷塘鎮人民調解委員會，共同組織案件當事人進行調解。復議辦案人員、檢察官以及人民調解員釋法說理、類案指引，為雙方當事人提供多種調解方案，盡量協調申請人與第三人之間的利益平衡。經過多次反復協商，申請人與第三人最終達成共識，并在人民調解員的見證下簽署調解協議，后某公司也實際履行了調解協議。本案通過行政復議調解，成功化解了行政爭議。

【典型意義】

“提請復議委員會咨詢意見”“聽證”和“調解”是新修訂行政復議法新增的三種程序機制。提請復議委員會咨詢意見主要是為辦案人員理清疑難復雜案件的辦案思路。聽證作為一項重要的復議程序，既有效地保障當事人特別是申請人的程序權利，又有助于全面查明案件事實，促進矛盾糾紛的實質化解。調解則對減少當事人成本支出、提高行政復議效率、實現案結事了具有積極意義。本案中，行政復議機構將“復議委員會咨詢意見”“聽證”與“調解”三種新機制有機結合，通過提請行政復議委員會咨詢意見，在明確辦案思路的基礎上，借助聽證組織雙方當事人對案件有關事實進行陳述、申辯、舉證、質證，給予申請人當面表達自身利益訴求的機會，既關注所涉行政行為的合法性和合理性，又注重對當事人維權動因的關切回應，不失時機地對申請人與第三人的民事爭議引進檢察官、人民調解員進行專項調解，推動對話協商，幫助尋求申請人與第三方均能接受的解決方案，最終促使達成調解協議。這既是“行政復議+檢察監督+人民調解”聯動化解行政爭議案件的生動實踐，也是貫徹落實新修訂行政復議法規定的聽證、行政復議委員會的重要示范。

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“復議+調解+即時履行”實質高效化解涉企行政爭議——某養殖場不服某生態環境局行政處罰案

【關鍵詞】 罰款 行政復議調解書 即時履行

【基本案情】 

申請人：某養殖場

被申請人：某生態環境局

2023 年 9 月 22 日，被申請人執法人員對申請人進行執法檢查。檢查發現申請人沼液池內的沼液流入魚塘，同時魚塘里的水從魚塘泄洪管排口外流，經排洪渠排入碧咀河支流。被申請人對現場進行拍攝，對廢水進行了采樣。2023 年9 月 28 日，環境監測站出具《監測報告》，監測結果顯示泄洪管排口及流入碧咀河支流處懸浮物、化學需氧量、氨氮、總磷均嚴重超標。2023 年 11 月 22 日，被申請人制作《行政處罰決定書》，認定申請人存在通過逃避監管的方式排放水污染物的違法行為，根據《中華人民共和國水污染防治法》第八十三條第三項的規定，決定對申請人作出罰款 277500元的行政處罰。申請人不服某生態環境局行政處罰決定向復議機構申請行政復議。

【復議辦理】

行政復議機構審理查明，申請人對被申請人作出的涉案處罰決定書表示理解，但仍認為自己所排放的水污染物對生態環境的影響較小，涉案處罰明顯過重。經征詢申請人與被申請人雙方意愿，復議機構由表及里、層層遞進組織全過程、多輪次調解，找準申請人實質訴求。行政復議機構聽取了申請人自身經營狀況以及不熟悉環保流程等意見后，為幫助企業持續發展，就涉案申請人能否從輕處罰等問題與被申請人進行溝通協調。被申請人考慮到申請人的實際經營狀況，采用教育引導的柔性執法方式，為申請人詳細解讀了環境保護政策，指導幫助申請人合法經營，并同意依法降低對申請人的罰款數額。至此，雙方就罰款金額等爭議焦點達成一致。為避免調解案件得不到執行，從而衍生為執行案件，復議機構又向申請人釋明即時履行的好處和拒不履行的法律后果，申請人接受并采納了復議機構的建議，在復議機構制作行政復議調解書的當天繳齊了罰款，本案到此終結，圓滿地做到定分止爭，案結事了。

【典型意義】

新修訂的《中華人民共和國行政復議法》圍繞化解行政爭議這一目標導向，改變了以往行政復議只能對行使自由裁量權作出的行政行為，以及行政賠償或者行政補償糾紛進行調解的做法，將所有的行政復議案件納入可調解范圍，行政復議機構享有對各類行政爭議廣泛開展行政復議調解的法定職權，實現了行政復議工作方式的重大創新，顯著增強行政復議實質性化解行政爭議的效能。本案中，復議機構制作行政復議調解書，以法律文書的方式對行政機關與行政相對人達成的調解協議予以確認，賦予行政復議調解書法律效力，與此同時，行政機關對行政相對人的罰款也在行政復議調解書生效當天履行完結，實現了行政復議調解和即時履行一步到位的良好效果，實質高效化解涉企行政爭議。這既是貫徹實施新修訂行政復議法、深化行政復議體制改革的有益探索，也是優化營商環境的生動實踐。