廣東省審計廳2018年度國家和省重大政策措施落實情況的跟蹤審計結果

2018年，廣東省審計廳組織全省各級審計機關開展國家和省重大政策措施落實情況跟蹤審計，采取按季度、分專題審計的方式，重點對全省供給側結構性改革推進、支持實體經濟發展、深化“放管服”改革和優化營商環境、農村合作金融機構防控金融風險、擴大對外開放、加強基層醫療衛生服務能力建設等多個重點領域進行了跟蹤審計。

　　一、  跟蹤審計工作取得的成效

　　在2018年跟蹤審計中，全省各級審計機關共投入審計人員1884人，抽查各類項目1599個，累計抽查相關單位2843個，反映問題829個，涉及問題金額622.62億元。審計機關堅持邊審計、邊督促整改，對查出的問題及時通報，出具審計報告197份，出具整改建議函188份，督促相關地區、部門單位及時落實整改。相關地區、部門單位高度重視，采取多項措施糾正審計發現的問題，健全完善工作機制，推動相關方面工作取得積極進展。

　　（一）促進供給側結構性改革攻堅取得進展

　　審計重點關注了各地區、部門單位“三去一降一補”行動計劃落實情況，促進相關地區、部門單位出臺、完善配套政策、建立健全規章制度14項，減少商品房待售面積4.06萬平方米，盤活空置樓宇26.08萬平方米，糾正違規舉債、擔保等涉及債務金額8.78億元，促進減少債務規模25.67億元，促進存量債務置換0.91億元。

　?。ǘ┐龠M進一步落實支持實體經濟政策，切實減輕企業負擔

　　審計重點關注了降費減負、“實體經濟十條”、“外資十條”、促進“小升規”、推動工業投資可持續發展等支持實體經濟發展政策情況，促進停止或取消違規收費12項，降低收費標準3項，減少或清退違規收費金額5.06億元，落實降稅清費等政策為企業減負5.40億元；促進收回結轉結存財政資金金額316.85萬元，專項資金整合后統籌安排使用金額19.47億元，加快財政資金下達金額5.90億元，落實對企業財政補助0.91億元。

　　（三）促進進一步深化“放管服”改革和優化營商環境，充分激發市場投資活力

　　審計重點圍繞施工許可證、不動產權證、營業執照等辦理情況，關注投資審批改革、行政審批制度改革、商事制度改革等各項深化“放管服”改革和優化營商環境措施的落實情況，促進出臺、修訂、廢止相關規章制度規范收費行為、優化營商環境59項，取消、下放行政審批事項682項，清理優化審批事項317項，減少審批前置條件、審批環節13項，強化行政審批事項承接能力和監督24項。

　　二、審計發現的主動作為典型事例及查出的突出問題

　　從全年審計情況看，各有關地區、部門單位認真貫徹落實國家和省有關重大決策部署和政策措施，取得了較好的成效。比較突出的有：出臺“實體經濟新十條”，61項舉措助力企業降成本；大力推動強市放權改革，通過下放或委托方式將202項省級行政職權交由地級以上市人民政府行使，進一步激發地方發展活力；打造“審批最少、辦理最快、服務最優”的投資環境和營商環境，將投資項目涉及的121項審批事項優化整合為82項，進一步激發投資主體活力；深化商事制度改革，著力解決企業開辦、運營、退出全流程各環節的“痛點”“堵點”和“難點”問題，2018年全省企業開辦時間整體壓縮至5個工作日內；積極主動對標先進地區，全面推進不動產登記服務提速增效，2018年全省抵押登記壓縮至3個工作日內，其他登記類型壓縮至5個工作日內；積極推動農村商業銀行組建改革，防控農村合作金融機構金融風險等。

　　審計也發現，部分地區、部門單位在落實有關政策措施方面還存在一些問題，需要認真研究，及時采取有效措施加以整改和完善。主要是：

　　（一）供給側結構性改革推進方面

　　在產業轉移推進方面，一是部分企業對產業轉移政策不了解，部分產業轉移項目未真正落地或與條件要求不一致。有的項目企業不了解各項財政扶持政策，有的項目企業不知悉項目屬于產業轉移項目，有的項目屬于農業產業但也被認定為產業轉移項目。二是部分產業轉移項目推進緩慢，有的產業承接項目尚未開工，有的已開工項目也未按計劃投產。個別市由于申報省財政產業共建獎補專項資金的企業難以達到申報條件要求而沒有項目通過審核，財政獎補資金1500萬元仍留存于市財政部門。三是個別產業轉移工業園部分公共配套設施不足，產業鏈不完善。園區建成已投產企業數量不多，園區內公共配套設施缺乏。大部分企業還處于土地平整或建設起步階段，難以形成完善的產業鏈。

　　在新能源汽車充電設施建設方面，一是難規劃。全省統一充電智能服務平臺未全面上線聯接投運，相關部門沒有抓手可以精確掌握企業和個人建設數據，不利于整體規劃布局。加上缺少集中建設用地規劃，在現階段城市土地供應緊張的情況下，場地選址難度大，充電設施布局不夠合理。二是難建設。存在充電設施報裝手續繁瑣等問題，既增加了建設成本，也延長了建設周期。三是難使用。充電設施的便利性不夠、利用率偏低，難以做到支付互聯互通。四是難扶持。充電設施財政獎勵金管理辦法或指引未能及時出臺，資金使用進度較慢，財政資金推動充電設施建設的撬動效應難以發揮。

　　在補短板重點基礎設施項目建設方面，一是有1個項目實際完成土地和房屋征收工作量均為零，受征地拆遷等因素影響工程進度緩慢，未能按計劃于2017年12月正式開工。二是有1個項目用地存在影響后續推進的不確定因素，如占用基本農田約115.91畝、實際用地面積比上報用地面積多約186.16畝等。三是有1個項目初步設計文件未批復，建設資金也未落實，主體工程尚未施工招標，未按目標任務要求開工建設。四是有1個項目建設主體和建設資金均未落實，未能按計劃開工建設。五是有1個項目資本金及其余建設資金未按合同約定及時足額到位，實際完成投資額僅占項目計劃投資額的3.04%。六是有1個項目整體進度推進緩慢，8個子項目未開工建設，6個子項目未能按合同約定的工期按時完工。

　?。ǘ┲С謱嶓w經濟發展及降費減負方面

　　在支持實體經濟發展政策措施落實方面，一是個別縣（市、區，下同）未妥善處理歷史財政借款，違規利用項目向企業借款。2014年以前有1個縣財政局向11家企業借款，仍有8296.73萬元尚未歸還，且近年還有部分行政單位利用項目違規向企業預借款4800萬元。二是部分市（縣）技術改造普惠性事后獎補政策落實不到位。2017年有2個市分別有地方資助資金9439.35萬元、2332.84萬元未撥付到位。三是“省實體經濟十條”部分政策措施落實不到位。如有的部門仍由所屬事業單位開展與本部門行政審批相關的中介服務，有的市尚未劃設工業用地控制線。四是部分被調查企業對“省實體經濟十條”政策了解尚未全部到位。

　　在降費減負落實情況方面，一是收費管理不規范。有2個市和10個縣未制定、公開或更新收費目錄清單；有1個市未及時清算預收基金，涉及金額2093.09萬元，部分已滯留近10年。二是“紅頂中介”屢禁不止。有6個市的審批部門強制指定下屬單位開展業務并違規收費，涉及金額6879.18萬元；有11個市和2個縣的審批部門下屬單位違規從事與行政審批事項相關的中介服務并收費，涉及金額6028.07萬元。三是違規收取各類免征、停征的政府性基金和清理規范的行政事業性收費。有2個市和7個縣違規收取7項已免征、停征的政府性基金，合計收取6189.02萬元；有3個市和8個縣違規收取12項已清理規范的行政事業性收費，合計收取1116.48萬元。四是由建設單位承擔相關審查費用。有2個市組織技術審查時由企業支付專家審查咨詢費，有1個市和1個縣將應由審批部門承擔的中介服務費用轉嫁由企業承擔。五是擅自增設收費項目違規收費或超標準收費。有7個縣以異地建設補償金、園區服務費、解困房建設資金、治安群防群治等各種名義擅自增設收費項目，并違規收費合計5421.89萬元；有1個市超出政府定價標準收費62.60萬元。六是違規收取保證金或保證金未能及時清理退還。有3個市和1個縣未及時退還應退涉企保證金，涉及金額21022.18萬元；有2個市未及時退還已取消的涉企保證金，涉及金額9241.44萬元。

　　（三）深化“放管服”改革和優化營商環境方面

　　在社會投資建設項目審批方面，一是辦理環節多。審計抽查全省20個市共202個2017年辦理施工許可證的社會投資報建項目，從土地成交確認到施工許可的全過程平均需要16個審批辦理環節，最多需要29個環節。有14個市未能對外公布完整的投資項目行政審批及中介服務事項辦事流程，不方便企業了解投資報建整體流程并統籌安排辦理。上述環節涉及10多個部門單位，由于各部門、各環節相對獨立，審批事項未能實現環節間自動銜接跳轉辦理，即使每個環節只跑1次，企業總體上還是需要來回奔波于不同部門之間辦理。部分環節沒有精簡，有11個市開展修建性詳細規劃審批并作為工程規劃許可的前置條件，有18個市對企業投資的所有大中型建設工程辦理初步設計審查，有11個市要求施工合同或施工合同預算備案，有17個市要求建筑節能設計審查備案。部分環節沒有優化整合，有11個市單獨辦理工程質量安全監督手續并將其作為施工許可的前置審批條件；有17個市單獨辦理設計方案審查，其中14個市將其作為工程規劃許可的前置審批條件。此外，還有其他名目繁多的辦理環節，有14個市強制要求開展放線、驗線，有14個市需要委托測繪單位提供實測城市坐標現狀地形圖或將總平面圖繪制在現狀地形圖上，有6個市需要校核建設項目經濟技術等指標，有5個市需要辦理散裝水泥商品混凝土許可或簽訂預拌沙漿購銷合同，有3個市需要辦理白蟻防治，有3個市需要辦理意外傷害保險，有3個市需要簽訂施工視頻監控合同，有2個市需要辦理噪聲排放許可，有2個市需要簽訂“平安卡”或IC卡門禁系統安裝服務合同，有2個市需要開展項目周邊環境或交通影響評價。二是辦理時間長。上述審計調查案例從受理至辦結平均耗時101.44個工作日，最長達329個工作日。平均辦理時間最長的茂名市為143.56個工作日，最短的肇慶市為60.3個工作日。對標北京、上海、江蘇等國內深化建設項目行政審批流程改革先進地區在50個工作日內辦結的情況，差距較為明顯，如果再加上初審、完善資料、現場勘察、項目評審、公示等，總體辦理時間將進一步增加。部分審批環節時序未作有效調整，有19個市要求憑國有建設用地使用權出讓合同或國土部門用地批復文件辦理用地規劃許可證，憑土地不動產權證或出讓合同辦理工程規劃許可證，其中14個市辦理工程規劃許可證時明確要求提供土地不動產權證；有3個市仍將環評作為項目審批條件。有4個市的6個審批事項增設了初審環節，延長了審批時間，其中4個市對建筑物命名事項需市、縣兩級審批。施工圖審查流程沒有優化，未能做到集中受理、聯合審圖，審圖用時長，審計抽查60個建設項目平均耗時37日，最長的達243日。此外，有些部門為了在承諾時間內完成審批，人為調節辦結時間，在完成審批環節后才由申請人申請辦理；或者以補正材料為由暫緩辦理，審計隨機抽查1個項目辦理4次才獲得建設用地規劃許可證，時間跨度達149天。三是申報材料多。上述審計調查案例全過程平均需要提供材料123.35件，最多達422件。有的是在不同部門重復提交相同材料，如有1個市的24個辦理環節中，有14個環節需要提供身份證明，有10個環節需要提供營業執照，有9個環節需要提供用地證明。有的在同一部門辦理不同事項時重復提交相同材料，如20個市規劃部門前后辦理用地規劃許可、工程規劃許可時均要求提供用地依據和項目立項批文。有的要求提供受理部門自身核發的材料，如有14個市的規劃部門辦理建設工程規劃許可證時要求提供該部門出具的建設用地規劃許可證。有的額外增設材料提供要求，如在辦理施工許可證時，有12個市要求提交工傷保險參保憑證，有4個市要求提供新型墻體材料專項基金繳納憑證，有3個市要求提供誠信登記證明，有2個市要求提供外地施工單位稅務登記證明，有1個市要求提供農民工業務學校工作方案，有3個市設置了兜底條款。有的沒有探索簡化材料，如有18個市辦理施工許可證時要求提供項目資金落實證明。有的還收取公布申請材料清單外的其他證明材料。四是審批途徑繁。“一個系統”、“一個代碼”難以實現，20個市都沒有全面使用省投資項目在線審批監管平臺，投資項目代碼沒有起到唯一標識作用。有的事項只能使用傳統線下方式獨立辦理，如有12個市只能現場辦理建筑節能設計審查備案。有的網上辦理事項，僅為網上填報申請表及預先提交申報材料，企業不僅需要掃描文件后線上提供還要線下提供原件查核，審批單位受理人員也需要線上線下2次查驗資料，反而增加整體辦理時間。有的事項可全環節網上辦理，但由于沒有一個統一辦理平臺，企業需登錄使用多個審批平臺。而各部門各系統基本沒有實現互聯互通和數據共享，辦事需要在不同平臺間重復填報資料，給企業辦事造成諸多不便。五是地區壁壘厚。審圖市場培育和競爭不夠充分，有8個市各只有1家工程審圖機構，有1個市仍未接受市外審圖機構開展業務。有1個市未及時清理限制競爭政策，存在限制外地施工企業經營情況。

　　在行政審批制度改革推進方面，一是不動產交易登記環節多、申報材料多、耗時長，部門銜接不暢，營商環境有待優化。審計抽查全省20個市共122個2017年辦理的個人純商業貸款購買二手房案例，不動產交易登記從購房資格審核到銀行放款全過程需要多次往返房管（住建）、稅務、不動產登記（國土）、銀行等4個部門單位串聯辦理多個環節，平均需要9個環節，最多需要12個環節；平均需要提供材料30件，最多達71件；平均耗時49.56個工作日，最長達161.5個工作日，其中房產交易管理、稅務、不動產轉移登記、不動產抵押登記、銀行批貸放款各個環節平均耗時分別為5.2、1.78、9.42、5.36和28.4個工作日。二是權責清單編制公布實施不到位。有4個市權責清單長期未公告更新，影響權責清單嚴肅性；有9個市權責清單與職權行使脫離，影響權責清單權威性；有6個市權責清單編制不規范，影響權責清單規范性。三是行政審批制度改革不到位。有1個市違規設置行政審批事項；有4個市取消行政審批事項不到位；有8個市下放行政審批事項不落地；有7個市實施行政審批事項不規范；有3個市行政審批中介服務事項清理不到位。四是政府服務模式改革不到位。有4個市政務服務事項集中進駐不徹底；有2個市“一門一網式”政務服務模式改革推動不力；有6個市網上辦事大廳應用效果不佳；有3個市便民服務措施不到位。五是“減證便民”行動開展不到位。有3個市總體行動推動不力；有3個市要求提供各種已清理證明。六是行業協會綜合監管不到位。有5個市行業協會未與行政機關徹底脫鉤，政社不分；有4個市行業協會法人治理機制不健全，內部控制薄弱；有5個市行業協會創新發展不足，協會作用發揮不夠；有4個市行業協會監督管理缺位，政社信息共享不足。

　　在商事制度改革推進方面，一是企業開辦時間仍有壓縮空間。審計從20個市抽查227個2017年注冊的內資企業案例，發現企業開辦從公司名稱預先核準登記、企業注冊登記、稅務部門定稅種、公章刻制、辦理人民銀行開戶許可到申請購領發票全流程審批辦理平均需要6.29個環節、10.82個工作日，最長需要7個環節、49個工作日，其中工商部門、稅務部門、公章辦理和人民銀行開戶平均耗時分別為4.21、2.65、1.98和2.76個工作日。雖然我省企業開辦便利度持續提升，企業設立登記時間不斷壓減，但相比國家8.5個工作日以內和省5個工作日以內的企業開辦時間要求，企業開辦時間仍有較大改善空間。二是工商登記便利化水平需進一步提升。企業開辦涉及各部門間整合力度不夠，沒有做到“一窗受理、并行辦理”。227個審計調查案例平均需要提供材料19.77件、最多達35件，且部分申請材料在不同環節需要重復提交。個人數字證書身份認證模式便利度不高，全程電子化登記優勢不明顯，網辦率較低。電子營業執照跨部門、跨領域的互認程度不高，應用范圍不廣，使用不夠便利。三是“雙隨機、一公開”市場監管工作推進不到位。有6個市未能實現“雙隨機、一公開”全覆蓋；有10個市具有市場監管職責的315個單位中有54個尚未制定實施細則，有49個尚未編制“一單兩庫”。四是企業信用監管長效機制不健全。企業信用體系建設推進力度不夠，有3個市沒有系統整合企業信用信息，沒有可以全面獲得企業整體信用情況的平臺，有2個市部門聯合懲戒執行不到位。

　?。ㄋ模┺r村合作金融機構防控金融風險方面

　　一是有10家農合機構對質押股權超過50%的股東未限制其股東大會表決權。二是有51名農合機構股東以自身股權在其他銀行質押作擔保，從4家農合機構違規取得貸款18.81億元。三是有13家農合機構存在“不同分支機構向同一借款人放款”的違規行為，涉及自然人398人、企業17家、貸款總額7.61億元。四是有15家農合機構違規向高耗能、高污染、產能過剩、環保不良企業發放貸款共計41.75億元。五是有13家農合機構未實現全年“三農”貸款增速不低于當年各項貸款平均增速、貸款增量不低于上年同期水平的“兩個不低于”監管目標；有9家農合機構未實現小微企業貸款增速不低于全部貸款平均增速、小微企業貸款戶數不低于上年同期戶數、小微企業申貸獲得率不低于上年同期水平的“三個不低于”監管目標。

　?。ㄎ澹┘訌娀鶎俞t療衛生服務能力建設方面

　　一是有5個市的7個縣（市）共11個縣級公立醫院綜合服務能力建設項目未達到進度要求。二是有5個縣級公立醫院綜合服務能力建設項目程序違規。有的未經審批擅自縮小項目規模，有的違規開展PPP招投標，有的在尚未取得土地權證和用地規劃等相關許可的情況下違規開工，有的在消防驗收不合格情況下投入使用。三是基層醫療衛生機構全科醫生實際配備人數不足。15個市的鄉鎮衛生院（社區衛生服務中心）實際配備全科醫生1326名，缺口1394名。2017年省級專項資金16632萬元中僅使用468萬元，其余16164萬元閑置未用。四是有8個市未按要求完成全科醫生或兒科醫生培訓目標任務，部分省財政醫生培訓專項資金閑置未用。

　　全省各級審計機關均把推動審計發現問題的整改落實作為政策落實跟蹤審計的重要環節，采取邊審計、邊督促整改、按季度報告的方式，就上述問題向有關地區、部門單位出具了相關審計文書，提出了整改和糾正的意見及建議，相關部門單位已經采取或者正在研究制定有關整改措施。經組織核查，截至2018年底，2018年前3季度政策落實跟蹤審計發現的167個問題中，有127個已完成整改，其余問題正在積極整改中。