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專家解讀《地下水管理條例》 | 于琪洋：強化節水優先 嚴格取用水監管 促進地下水可持續利用
水利水電規劃設計總院副院長、正高級工程師 李原園
《地下水管理條例》（以下簡稱《條例》）已于近日頒布，這是水法治建設的又一里程碑，更是地下水管理工作的一件大事。《條例》貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，落實黨中央、國務院關于地下水工作的戰略部署，是保障水安全、推進生態文明建設的重大舉措。《條例》總結近年來地下水管理工作的成果和進展，堅持問題導向、突出保護優先，建立了一系列符合水資源管理工作實際、有效維護地下水系統健康的創新性制度。《條例》的出臺，將推動依法治水邁上新臺階，開創地下水管理保護新局面。
一、完善和明確了管理機制與責任體系
針對地下水管理工作涉及部門較多的情況，《條例》建立地下水統一管理與分級管理機制，進一步明晰地下水管理責任。一是規定地方人民政府對本行政區域內的地下水管理負責，明確具體的地下水管理保護責任，要求維持地下水合理水位，保護地下水水質。二是根據有關法律法規和部門“三定”規定，規定了有關部門的工作職責。三是明確地下水開發利用主體承擔地下水取水工程管理、節約保護和防止污染等方面責任。四是明確了國務院對省、自治區、直轄市地下水管理保護情況實行目標責任制和考核評價制度，并針對地下水違法行為，對政府、部門和開發利用主體規定了嚴格的法律責任。
二、建立了保護優先制度體系
結合地下水更新循環速度慢、破壞后不易修復等特點，《條例》建立了地下水保護優先制度體系。一是強化用水過程的節約要求。要求取用地下水的單位和個人遵守取水總量控制和定額管理要求，使用先進節約用水技術、工藝和設備；要求縣級以上地方人民政府組織發展節水農業，提高農業用水效率。二是細化地下水涵養和保護措施。要求建設單位和個人采取措施，防止地下工程建設對地下水造成重大不利影響；明確除特殊情形外，禁止開采難以更新的地下水；要求城鄉建設和河湖整治統籌地下水水源涵養和回補需要，加強水體自然形態保護和修復；要求重要泉域明確保護范圍和措施。三是強化經濟手段的運用。明確地下水有償使用標準確定原則，并要求地下水取水工程安裝計量設施。
三、設定了目標管控制度體系
結合我國地下水開發利用實際，《條例》從水量、水位兩個方面嚴格管控開采地下水，并從年度取水計劃、地下水儲備等方面提出要求。一是實行地下水取水總量控制與水位控制“雙控”制度。國務院水行政主管部門會同自然資源主管部門制定并下達各省、自治區、直轄市地下水取水總量控制指標，省級人民政府水行政主管部門擬定本行政區域內縣級以上行政區域的地下水取水總量控制指標和水位控制指標，縣級以上地方人民政府根據“雙控”指標確定地下水取水工程布局。二是實行地下水年度取水計劃管理。縣級以上地方人民政府水行政主管部門制定地下水年度取水計劃，對本行政區域內的年度取用地下水實行總量控制。三是建立地下水儲備制度，縣級以上地方人民政府制定動用儲備預案，結合用水需求和水資源條件，明確地下水儲備量，發揮地下水戰略儲備功能。
四、健全了科學技術支撐體系
考慮到地下水的隱蔽性與復雜性，根據地下水管理與超采治理工作需要，《條例》健全了地下水科學技術支撐體系。一是明確國家定期組織開展地下水狀況調查評價，包括地下水資源調查評價、地下水污染調查評價和水文地質勘查評價等內容，為地下水規劃編制、治理與管理提供基礎數據支撐。二是明確國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃編制，以及重大建設項目的布局，應當進行科學論證，確保與當地地下水資源條件和地下水保護要求相適應。三是根據地下水特點以及更新的難易程度，將地下水進行分層分類分區管理，包括對可更新的淺層地下水和深層承壓水，超采區、禁限采區內地下水，以及地熱水、泉域，針對性地提出管理規定。四是明確國家支持地下水先進科學技術的研究、推廣和應用。
五、提出了全過程管控措施體系
從地下水循環全過程出發，《條例》制定了地下水管控系統治理措施體系。一是針對地下水補給、徑流、排泄循環全過程，提出了管控措施。明確縣級以上地方人民政府應當加強地下水水源補給保護，充分利用自然條件補充地下水，有效涵養地下水水源；要求建設單位和個人采取措施防止地下工程建設對地下水造成重大不利影響。二是嚴格地下水用途監管。禁止水資源緊缺、生態脆弱地區新建、改建、擴建高耗水項目，禁止違反法律、法規的規定開墾種植而取用地下水，禁止除應急供水取水、無替代水源地區的居民生活用水、為監測等少量取水等情形外，開采難以更新的地下水。三是針對我國部分地區地下水面臨的超采、污染問題，進一步健全治理與防治措施體系。針對地下水超采，明確了超采區與禁限采區劃定、超采治理方案編制、超采治理措施實施等方面內容。針對地下水污染，明確了劃定地下水污染防治重點區、防止違法排放污染物和生產建設活動污染地下水等污染防治措施。
六、完善了監督管控體系
針對目前地下水管理存在的短板和弱項，《條例》設定了創新性監管制度。一是要求國務院水行政、自然資源、生態環境等主管部門建立統一的國家地下水監測站網，實現地下水監測信息共享。二是加強對地下水取水工程的監督管理。要求縣級以上地方人民政府水行政主管部門對地下水取水工程登記造冊；礦產資源開采、地下工程建設疏干排水量達到規模的，應當申請取水許可，并安裝排水監測和計量設施。三是要求縣級以上地方人民政府水行政主管部門劃定需要取水的地熱能開發利用項目禁止和限制取水范圍，并要求對其取水和回灌進行計量。
《條例》的出臺，對于強化地下水監管、落實水資源剛性約束、加強地下水超采治理、防治地下水污染、維護地下水生態系統健康、實現地下水資源可持續利用具有重要意義，將為地下水管理保護工作提供堅實的法治保障。
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