新聞通氣會：解讀《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》

　　2017年8月2日，國家信訪局召開《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》新聞通氣會。國家信訪局黨組副書記、副局長、新聞發(fā)言人張恩璽出席會議，就社會關注、媒體關心的有關問題作了詳細解讀。人民日報、新華社等16家在京新聞單位出席會議。

　　問：為什么出臺此《規(guī)則》?

　　答：一段時間以來，信訪與其他法定途徑之間的邊界不是很清晰，受理范圍也不是很明確，一些本來應該通過訴訟、仲裁、行政復議等其他法定途徑解決的問題涌入了信訪渠道，其結果就是信訪渠道不堪重負，而其他法定途徑的作用沒能得到充分發(fā)揮，不利于依法及時解決群眾合理訴求。

　　為了解決這一問題，2013年，中央下發(fā)了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，明確實行訴訟與信訪分離制度，基本厘清了行政體系信訪與司法體系信訪之間的界限。2014年下半年開始推進依法分類處理工作，進一步在行政體系內(nèi)部厘清信訪與其他法定途徑的界限。2015年，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》以及2015年到2017年國務院《關于落實〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見》都對此提出了明確要求。

　　按照中央要求，國家信訪局會同國務院法制辦按照“系統(tǒng)抓、抓系統(tǒng)”的思路，牽頭37個中央部委共同推進這項工作。按照“成熟一個、推出一個”的原則，推動兩批9家中央單位開展試點，多次召開會議安排部署。目前，37家中央部委公布了依法分類處理清單，30個省份的省直部門出臺了細化清單，26個省份出臺了分類處理工作規(guī)程，大部分省份已經(jīng)在市縣層面推開了這項工作。為了更好地指導和推動各地各部門做好這項工作，國家信訪局經(jīng)過調(diào)研論證和反復修改，出臺了這個《規(guī)則》，目的是總結提煉前一階段推進依法分類處理工作的成功經(jīng)驗，進一步明確工作機制、規(guī)范工作程序，增加可操作性，確保工作進一步落實落地。

　　問：哪些情況適用此《規(guī)則》呢?

　　答：《規(guī)則》第二條規(guī)定，本規(guī)則適用于各級行政機關對信訪訴求的分類處理，但已經(jīng)、正在或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議解決的除外，貫徹了訴訪分離的要求。同時，針對實踐中對“依法應當”通過訴訟、仲裁、行政復議解決的事項把握不準的問題，采用列舉+兜底的方式列明了刑事立案處理事項、不服行政復議決定事項、達成有效仲裁協(xié)議事項以及其他等四種“依法應當”的情形。

　　問：依法分類處理的三類程序是什么?

　　答：對屬于職責范圍內(nèi)的訴求，有權處理機關應當根據(jù)訴求的具體情況，按照三類程序處理：第一類為依法履職程序。對屬于申請行政機關查處違法行為、履行保護人身權或者財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，應當依法履行或者答復。第二類為其他法定程序。對屬于《信訪條例》以外的其他法律、法規(guī)或者規(guī)章的調(diào)整范圍，能夠適用其他法律、法規(guī)、規(guī)章或者合法有效的規(guī)范性文件設定程序處理的，應當適用相應規(guī)定和程序處理。第三類為信訪程序。對不屬于以上情形的，適用《信訪條例》規(guī)定的程序處理。

　　為了保證有權處理機關能夠做好分類處理的工作，《規(guī)則》以《信訪條例》規(guī)定為依據(jù)，對有權處理機關內(nèi)部的工作機制進行了細化。規(guī)定了內(nèi)部會商和爭議解決機制，賦予內(nèi)設信訪工作機構跟蹤處理進展，并將處理結果錄入國家信訪信息系統(tǒng)，以及進行督辦并提出追責建議等職責。

　　問：信訪工作機構和有權處理機關在分類處理中的職責分工有什么不同？

　　答：《規(guī)則》把分類處理的主要責任放在有權處理機關，明確規(guī)定由縣級以上人民政府信訪工作機構負責“轉”，即將信訪訴求轉送至有權處理機關;有權處理機關負責“分”，即明確處理訴求的法定途徑，并適用相應程序辦理。之所以做出這樣的規(guī)定，主要考慮縣級以上人民政府信訪工作機構收到信訪訴求時，未經(jīng)調(diào)查，對事實、政策、背景等信息的掌握只是初步、可能的，不夠完整，做出的分類可能不夠準確，而有權處理機關是解決問題的主體，負有法定職責，熟悉相關法律法規(guī)，還具有相應職權調(diào)查核實，更能深入地了解情況，由其負責分類導入更為準確。同時為了加強示范和引導，《規(guī)則》規(guī)定縣級以上人民政府信訪工作機構對比較明確的訴求，在“轉”的同時可以提出分類處理的建議。

　　問：分類處理的工作流程是什么?

　　答：依法分類處理工作流程具體有6個環(huán)節(jié)：

　　一是專門信訪工作機構甄別處理。屬于已經(jīng)、正在或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議解決的訴求，不予受理并告知向有關機關提出;屬于分類處理范圍的信訪訴求，轉送交辦至有權處理機關并可以提出分類處理的建議。

　　二是確定有權處理機關。專門信訪工作機構以外的行政機關，收到轉送交辦或者信訪人直接提出的訴求，要根據(jù)職責范圍進行甄別，屬于本機關職責范圍的，本機關就是有權處理機關，應當受理;屬于所屬下級機關職責范圍的，轉送至有權處理機關;既不屬于本機關職責范圍，也不屬于所屬下級機關職責范圍的，不予受理。對于上級機關或信訪工作機構轉送交辦的訴求，不屬于本機關和所屬下級機關職責范圍的，收到的行政機關可以提出異議。

　　三是有權處理機關適用不同程序受理。經(jīng)過內(nèi)部會商、爭議協(xié)調(diào)等，確定適用其他法定途徑受理或者適用信訪程序受理，并告知信訪人。

　　四是有權處理機關適用不同程序辦理，做出行政處理或信訪處理意見。

　　五是通過信訪復查復核糾正分類錯誤。復查(復核)機關發(fā)現(xiàn)應當適用信訪程序以外其他法定途徑而未適用，以信訪處理代替行政處理，以信訪處理意見代替行政處理決定或者行政履職行為的，應當區(qū)分情況，撤銷或者變更原信訪處理(復查)意見。

　　六是甄別再次提出的信訪訴求。以同一事實和理由提出同一訴求的不再重復處理，提出新的事實和理由的再次分類處理。同時，為了保證分類處理的準確性，《規(guī)則》還規(guī)定了重大、疑難、復雜訴求的協(xié)調(diào)辦理程序和專業(yè)力量參與的工作機制。

　　問：對適用信訪程序以外其他法定途徑，但需要依申請啟動的，有權處理機關受理時要注意什么?

　　答：《規(guī)則》第七條第二款對適用信訪程序以外其他法定途徑辦理的訴求，規(guī)定了有權處理機關在受理時應當告知信訪人擬適用的其他法定途徑及依據(jù)、查詢或者聯(lián)系方式，并在告知書上加蓋機關印章或者業(yè)務辦理專用印章等一般性要求。對于需要依申請啟動法定途徑的，該條第三款規(guī)定還應當告知信訪人申請需要提供的相關材料，以更好地保護信訪人的權利。與之相應的，《規(guī)則》第十二條第三款規(guī)定了有權處理機關在處理時，對欠缺形式要件的訴求，可以根據(jù)情況要求提出該訴求的公民、法人或者其他組織補充。

　　問：對“申請行政機關查處違法行為、履行保護人身權或者財產(chǎn)權等合法權益的法定職責”的訴求，為什么要強調(diào)有權處理機關必須履職?

　　答：在工作實踐中，一些負有法定職責的行政機關對信訪人舉報違法行為要求查處的訴求，往往以沒有具體履職程序為由，用信訪程序代替做出信訪答復，出現(xiàn)了被法院判決沒有依法履職而敗訴的案例。

　　根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第一款第六項規(guī)定人民法院可以受理“申請行政機關履行保護人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的”訴訟，第四十七條規(guī)定“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟”。對這類訴求，即使相關法律法規(guī)沒有規(guī)定具體履職程序，行政機關也應遵照《行政訴訟法》規(guī)定的一般履職程序。為此，《規(guī)則》第十二條第二款規(guī)定，對申請行政機關查處違法行為、履行保護人身權或者財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，但沒有具體程序和期限規(guī)定的，應當在接到申請之日起兩個月內(nèi)履行或者答復。做出這樣規(guī)定，既能促使行政機關依法履職，又實現(xiàn)了與《行政訴訟法》的有效銜接，能減少行政機關被訴、敗訴的法律風險。

　　問：實行分類處理后如何督辦?

　　答：《規(guī)則》規(guī)定了專門信訪工作機構可以督辦的六種情形：(一)應受理而未受理的;(二)應適用信訪程序以外其他法定途徑辦理而未適用的;(三)未按規(guī)定的期限處理的;(四)未及時在國家信訪信息系統(tǒng)中錄入相關信息和材料的;(五)未按規(guī)定反饋交辦事項相關情況的;(六)其他需要督辦的情形。實質是督辦有權處理機關依法分類處理適用的途徑是否準確，是否依法按程序處理，而不是督辦有權處理機關分類處理的實體結論。這樣既不越權干涉其他法定途徑具體處理，又能督促行政機關及時依法處理。同時，《規(guī)則》對改進工作建議、追責建議也作了相應規(guī)定。

　　問：實行分類處理如何考核?

　　答：目前，信訪工作的主要考核指標是“三率”，即信訪事項及時受理率、信訪事項按期辦結率、信訪事項處理群眾滿意率。其中的及時受理率和按期辦結率都涉及時限。實行依法分類處理，不同的法定途徑有不同規(guī)定時限，其他法定途徑與《信訪條例》受理辦理期限的規(guī)定不盡相同。為了使依法分類處理的考核更科學，與現(xiàn)有考核制度有效銜接，《規(guī)則》規(guī)定“適用信訪程序以外其他法定途徑辦理的訴求，考核及時受理率按照《信訪條例》規(guī)定的時限計算，考核按期辦理率按照相關法律、法規(guī)、規(guī)章或者本規(guī)則第十二條第二款規(guī)定的辦理期限計算”。也就是區(qū)分成兩個階段分別計算考核時限：一是訴求甄別尚未導入其他法定途徑前，作為信訪事項，適用《信訪條例》規(guī)定;二是導入其他法定途徑后，作為行政事項，適用信訪程序以外其他法律法規(guī)規(guī)定的時限。

　　問：為什么要在分類處理中突出和解、調(diào)解的運用?

　　答：《規(guī)則》第十四條規(guī)定了和解、調(diào)解的運用，貫穿處理信訪訴求過程始終。之所以這樣規(guī)定，主要考慮是行政機關主動采用和解、調(diào)解等“柔性”手段，有利于保護當事人合法權益，有利于及時化解社會矛盾。2015年中辦、國辦下發(fā)了《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，近年來一些地方和部門開展“訪調(diào)對接”、人民調(diào)解司法確認等做法，在實踐中產(chǎn)生比較好的社會效果。《規(guī)則》從工作實踐出發(fā)，倡導、鼓勵這種主動作為、積極化解矛盾糾紛的探索，也是落實中央關于多元化解矛盾糾紛的要求。充分考慮到與相關法律法規(guī)的銜接，《規(guī)則》對和解、調(diào)解的運用限定了條件，前提是“在不違反法律、法規(guī)強制性規(guī)定的情況下”和“在自由裁量權范圍內(nèi)”，和解是雙方“自愿”，調(diào)解是“經(jīng)爭議雙方當事人同意”，適用結果是和解、調(diào)解達成一致意見的，“制作和解協(xié)議書或者調(diào)解協(xié)議書”。這樣既發(fā)揮了和解、調(diào)解的作用，又確保不與現(xiàn)有法律相沖突。

　　問：《規(guī)則》生效前已經(jīng)或正在受理的信訪訴求，如不符合《規(guī)則》要求，如何處理，各地是否有過渡期?

　　答：《規(guī)則》是對《信訪條例》有關規(guī)定的進一步細化和明確，相關要求與《信訪條例》規(guī)定是一致的。只要是嚴格執(zhí)行《信訪條例》規(guī)定，工作中一般不會出現(xiàn)不符合《規(guī)則》要求的情形。對于一些具體工作環(huán)節(jié)銜接中的問題，可以按照以下兩種方式處理：一是如果在《規(guī)則》生效前已經(jīng)有了處理意見或復查意見的，信訪人不服并提出復查復核申請，復查復核機關審查后，認為有關處理不符合依法分類處理工作要求，適用途徑錯誤且對信訪人實體權利可能造成實質性影響的，應予以糾正;二是對于正在辦理過程中、尚未作出處理意見的，如果不符合依法分類處理工作要求，辦理機關應該主動改正。

　　問：實行依法分類處理如何避免出現(xiàn)信訪事項在多個部門之間“踢皮球”或故意拖延扯皮?有無強制措施或懲罰手段?

　　答：《規(guī)則》是按照職責權限來確定信訪事項的有權處理機關。按照《規(guī)則》規(guī)定，信訪工作機構應當對信訪訴求進行登記甄別，負責轉送至有權處理機關。行政機關收到轉送的或信訪人直接提出的訴求應當根據(jù)職責范圍進行甄別是否是有權處理機關，并依法分類處理。是否受理、擬采用何種途徑受理以及法律依據(jù)都要明確告知信訪人。對于可能出現(xiàn)的受理爭議問題，《規(guī)則》規(guī)定，如果有關行政機關認為轉送的訴求不屬于職責范圍，可以向轉送機關提出異議，但要詳細說明理由。對涉及多個行政機關或者涉及多個法定程序的重大、疑難、復雜訴求，專門信訪工作機構可以組織有關行政機關協(xié)商合議，提出解決問題的方案和工作分工，無法達成一致意見時，由專門信訪工作機構會同法制工作機構提出方案、分工后，報請本級人民政府決定。這些工作環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，都有明確的要求，有效避免了訴求在多個部門之間“踢皮球”或故意拖延扯皮問題。

　　對于有關行政機關及其工作人員違反依法分類處理工作規(guī)定，拖延扯皮，造成嚴重后果的，《規(guī)則》第十七條第二款規(guī)定，專門信訪工作機構可以根據(jù)職責權限提出追責建議。具體追責情形和處理措施在中辦、國辦印發(fā)的《信訪工作責任制實施辦法》以及《信訪條例》等法規(guī)文件中已有明確規(guī)定，可以依情形作出相應處理。

　　問：可以通過訴訟解決的信訪訴求，行政機關是否一概不予受理?如何完善信訪與司法之間的銜接，使信訪群眾不會在過程中掉入真空地帶?

　　答：對于屬于行政機關職責范圍，同時也可以通過訴訟解決的信訪訴求，行政機關不能一概不予受理。行政機關對信訪訴求是否受理，判斷標準是其是否具有相應法定職責。《規(guī)則》第六條第二款規(guī)定，對信訪人提出的訴求，同時可以通過訴訟解決的，行政機關在受理前可以告知訴訟權利及法定時效，引導其向人民法院提起訴訟，但不得以信訪人享有訴訟權利為由免除履行自身法定職責的義務。按照這一規(guī)定，對于可以通過訴訟解決，也可以通過行政程序解決的問題，選擇何種途徑，當事人具有選擇權。即使信訪人提出的訴求是可以通過訴訟解決的，只要屬于行政機關的法定職責范圍，信訪人找到行政機關，行政機關就要依法履行職責。比如，信訪人因鄰居建筑物影響其采光，認為不符合日照采光要求，屬于違規(guī)高層建筑，要求有關機關查處。行政機關在受理前可以引導信訪人向人民法院提起民事訴訟，但如果查處違規(guī)建筑屬于該機關的法定職責，就不能以此為由不予受理、不履行相應職責。

　　一旦出現(xiàn)行政機關不履職的情況，信訪人可以依據(jù)《行政訴訟法》向人民法院提起訴訟;同時，專門信訪工作機構也可以根據(jù)《規(guī)則》進行督辦并提出改進工作的建議。

　　為了做好信訪與司法銜接，確保群眾的訴求不會掉入真空地帶，《規(guī)則》做了整體設計。一是明確對于已經(jīng)、正在或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議解決的訴求不適用分類處理。按照中央關于信訪與訴訟分離的相關文件要求，這些訴求會由司法機關依法處理。二是對可以通過訴訟、仲裁、行政復議解決的信訪訴求先納入再甄別。按照《規(guī)則》第六條第二款規(guī)定，只要屬于行政機關法定職責范圍的事項，信訪人向行政機關提出，行政機關都要依法處理，不得以信訪人享有訴訟權利為由免除履行自身法定職責的義務。這些規(guī)定是銜接、周延的，確保了信訪群眾的訴求有人接、有人辦，不會出現(xiàn)真空地帶。

　　問：實行分類處理后，信訪部門是不是無形中變成了“收發(fā)室”，信訪干部成了“旁觀者”?

　　答：實行分類處理后，信訪部門并不是無事可做。信訪部門還要在5個方面發(fā)揮作用：

　　一是依法分類處理的入口在信訪部門，對群眾提出的信訪訴求，信訪部門要做好登記、甄別，在規(guī)定期限內(nèi)轉送到有權處理機關處理。

　　二是分流導入需要落實。對訴求解決途徑明確的，黨委政府專門信訪工作機構可以提出分類處理的建議;職能部門信訪工作機構要負責與訴求的具體辦理部門會商確定適用的法定途徑，實現(xiàn)準確分流。

　　三是分類處理不是一分了之，對涉及多個訴求、多個途徑、多個部門的疑難復雜信訪訴求要負責協(xié)調(diào)，提出解決方案和責任分工。

　　四是對應當受理而未受理、錯誤適用法定途徑、未在規(guī)定期限內(nèi)處理等情形，信訪部門要負責督辦，提出改進工作的建議。

　　五是對無法導入到其他法定途徑或者按依法履職處理的，信訪部門要負責兜底解決，比如歷史遺留問題、法律法規(guī)尚沒有明確規(guī)定的問題、政策調(diào)整產(chǎn)生的問題等，這些都是難啃的“硬骨頭”。這些工作沒有一定的法律專業(yè)素養(yǎng)和群眾工作水平是做不好的。因此，實行分類處理后，信訪部門并不是無事可做，而是任務更重了。

　　問：信訪部門要求分類處理，但信訪人不清楚自己的訴求應該找誰辦理，怎么辦?

　　答：實行分類處理信訪訴求的目的，是保障群眾合理合法的訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結果。對群眾不清楚自己的訴求找誰辦理的情況，我們主要從兩方面做好工作。

　　一是加強宣傳引導，引導群眾主動按照法定途徑提出訴求。目前，各部委制定的分類處理清單已全部在國家信訪局門戶網(wǎng)站上公布，各地各部門來訪接待場所也都擺放了相應的宣傳材料;我們還要求工作人員在接訪過程中向群眾釋法明理，講清訴求適用的法定途徑;很多地方和部門還引入律師參與信訪工作，借助專業(yè)力量讓群眾知道自己的訴求該找誰辦、該按什么途徑辦、該具體怎么辦。

　　二是對群眾不清楚訴求怎么辦理，仍然找信訪部門解決的情況，按照方便群眾的原則，只要不是涉法涉訴問題，我們先按照“大口進”的原則納入進來，轉送到有權處理機關，再由有權處理機關在甄別、會商的基礎上分類處理，告知信訪人適用的途徑。通過這些工作，不管是信訪人主動按法定途徑提出訴求，還是由信訪部門轉送，信訪訴求都是按照應該適用的程序處理，最后的結果是一致的。長此下去，群眾會逐漸學會和愿意通過法定途徑反映問題。

　　問：《規(guī)則》規(guī)定，對申請行政機關查處違法行為、履行保護人身權或者財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，但沒有具體程序和期限規(guī)定的，應當在接到申請之日起兩個月內(nèi)履行或者答復。如果兩個月后，相關行政機關不作為怎么辦?

　　答：《行政訴訟法》第四十七條規(guī)定“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟”。因此，對這類訴求，行政機關沒有在接到申請之日起兩個月內(nèi)履行或者答復，信訪人可以依據(jù)《行政訴訟法》向人民法院提起訴訟，維護自身權益。同時，《規(guī)則》也將未按規(guī)定期限處理的情形列入督辦范圍，專門信訪工作機構可以據(jù)此進行督辦并提出改進工作的建議，而收到改進建議的機關應在30日內(nèi)書面反饋情況。

相關文件：

　　依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則（國信發(fā)〔2017〕19號）