【線下宣講會】【專家解讀】 | 徐擁軍：《中華人民共和國檔案法實施條例》的特點

【政策文件】中華人民共和國檔案法實施條例　　

中國人民大學信息資源管理學院教授 徐擁軍

　　此次頒布的《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），是檔案法之下最重要的檔案行政法規，對于推進中國檔案事業現代化建設具有重要意義。《實施條例》具有以下“五個統一”的特點：

　　一、政治性與專業性的統一

　　檔案工作既是一項政治性工作，又是一項專業性工作。《實施條例》反映了檔案工作這一特點和要求，具有鮮明的政治性與專業性。

　　政治性。一是《實施條例》是檔案系統學習貫徹習近平法治思想的最新成果。黨的十八大以來，檔案事業迅速發展，兼具重點領域、新興領域和涉外領域的特點，需以良法促進發展、以良法保障善治。制定《實施條例》是推進法治中國建設的內在要求之一。《實施條例》反映了檔案領域科學立法、民主立法、依法立法的最新成果，對于建設中國特色檔案法律制度規范體系具有重要意義。二是《實施條例》充分體現習近平總書記關于做好新時代檔案工作的一系列重要指示批示精神的要求。《實施條例》第三章“檔案的管理”、第四章“檔案的利用和公布”中各項條款都緊緊圍繞“四個好”“兩個服務”的宗旨，旨在從法律層面將其制度化。例如，第三十七條的規定即是為了發揮檔案記錄、留存國家歷史的重要價值，服務黨和國家工作大局、服務人民群眾。三是《實施條例》強調堅持“黨管檔案”的原則。例如，第三條進一步強化了“檔案工作姓黨”的政治屬性，對在檔案領域堅持和加強黨的領導，實現“為黨管檔，為國守史，為民服務”的使命具有重要指導意義。

　　專業性。《實施條例》的內容規定，遵循了檔案工作的客觀規律，運用了科學的技術方法。例如，《實施條例》遵循文件生命周期理論，對檔案管理的每一階段或環節作了全面規定；遵循全宗理論，強調機關、團體、企業事業單位和其他組織的各內設機構要將應歸檔的材料收集齊全，“定期交本單位檔案機構或者檔案工作人員集中管理”，使一個單位的全部檔案形成一個有機整體（全宗）。又如，《實施條例》運用現代信息技術知識，對檔案信息化建設的管理要求與技術要求作了具體規定。

　　二、繼承性與創新性的統一

　　《實施條例》作為對檔案法的細化、對原《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱原《實施辦法》）的修改，堅持守正創新、穩中求進，在繼承現行檔案法律法規核心成果的基礎上，在制度層面和技術層面進行了適當創新。

　　繼承性。從立法內容看，對于原《實施辦法》有關檔案分級制度、檔案工作表彰與獎勵、相關檔案主體職責、檔案移交進館等方面的規定，《實施條例》進行了合理化保留與沿用。例如，《實施條例》第十條在原《實施辦法》第六條的基礎上，新增第三款“在重大活動、突發事件應對活動相關檔案工作中表現突出的”作為檔案工作表彰、獎勵的情形之一，即是對檔案法第二十六條規定的一種落實；與原《實施辦法》第十三條相比，《實施條例》第二十條總體維持了原有對機關、團體、企業事業單位和其他組織定期向有關國家檔案館移交檔案的責任規定，僅作了一些文字表述上的微調。

　　創新性。一是《實施條例》以破解當前檔案工作中痛點難點問題為導向，作出了制度層面的創新規定。例如，對于檔案工作責任制，《實施條例》第十八條細化、擴充了檔案法的規定，首次提出“健全單位主要負責人承擔檔案完整與安全第一責任人職責相關制度”；對于檔案服務外包，《實施條例》第二十八條在檔案法第二十四條基礎上，進一步規定了受委托檔案服務企業應符合的條件；對于檔案開放利用，《實施條例》首次提出“推進檔案查詢利用服務線上線下融合”“促進檔案文獻出版物、檔案文化創意產品等的提供和傳播”等；對于檔案監督檢查，《實施條例》增設專章對檔案工作情況定期報送、違法行為調查處理、執法人員資格要求等予以規范。二是《實施條例》以推進檔案工作數字轉型為目標，提出了技術層面的創新要求。這集中體現于《實施條例》新增“檔案信息化建設”專章，重點對電子檔案管理信息系統、重要電子檔案異地備份、數字檔案館（室）、數字檔案資源共享標準建設等予以明確規定。

　　三、整體性與協調性的統一

　　《實施條例》作為一部獨立成文的行政法規，自成一體，完整涵蓋檔案工作的各個主要方面；作為中國特色社會主義法律體系的組成部分，遵循“法法銜接”原則，與相關法律法規協調一致。

　　整體性。一是從結構來看，《實施條例》各個章節前后關聯，形成嚴密整體。在宏觀層面上突出了“整體性治理”，即對檔案治理體系、檔案資源體系、檔案利用體系、檔案安全體系“四個體系”建設作出規定；在微觀層面上突出“全流程管理”，即對檔案收集、整理、保管、利用等業務環節提出要求。二是從規制對象來看，《實施條例》涉及檔案事業發展的各相關利益主體。例如，《實施條例》第十一條、第十二條、第十三條等對國家檔案主管部門、縣級以上地方檔案主管部門和鄉鎮人民政府等不同層級主管單位的檔案工作職責進行了全面規定。

　　協調性。《實施條例》追求功能適當、銜接有效，在維持內在整體性的基礎上廓清了其與相關法律法規的應然界限。一是《實施條例》強調與其他檔案法律法規的有效協調。其向上遵從檔案法，體現檔案法的立法精神與總體要求；向下汲取《國家檔案館檔案開放辦法》《重大活動和突發事件檔案管理辦法》等要義，凸顯檔案法律制度規范體系的內在貫通。例如，《實施條例》第四章中有關檔案開放審核、檔案延期開放、開放檔案利用等規定即體現了與《國家檔案館檔案開放辦法》的協調。二是《實施條例》注重與數據安全、網絡安全、政府信息公開等其他相關法律法規的有效銜接。例如，在檔案出境方面，《實施條例》強化檔案出境與數據安全領域法律法規的協同，明確檔案或者復制件出境涉及數據出境的，還應當符合國家關于數據出境的規定。

　　四、前瞻性與現實性的統一

　　《實施條例》具有面向未來與立足當下的雙重特征，一方面以前瞻視野引領檔案事業發展未來走向，另一方面以現實眼光回應檔案事業發展當下需求。

　　前瞻性。《實施條例》立足于推動檔案事業現代化建設的長遠目標，將先進理念滲透于條文之中，為檔案工作未來發展指明引領方向。例如，基于數據思維，第二十五條、第二十七條、第四十四條等分別提及數據匯集、數據出境、數據共享等內容，指引檔案工作緊跟大數據時代發展潮流；基于檔案治理理念，第九條鼓勵各種社會力量以各種方式參與和支持檔案事業發展，以實現檔案工作協同共治。

　　現實性。一是針對檔案工作中存在的痛點難點、短板弱項，《實施條例》積極回應、有效規制，為化解現實困境提供明確的法律依據。例如，第四條、第二十三條通過強化縣級以上人民政府的責任擔當與嚴禁國家檔案館館舍違規使用行為，保證檔案保管空間的充足。二是《實施條例》注重可操作性與可執行性，避免相關規定過于抽象而難以落地。例如，第三十五條對檔案公布的形式加以明確，以使相關主體在實踐過程中有法可依；第三十九條將“電子檔案來源可靠、程序規范、要素合規”的相應條件明晰化，為相關主體優化管理措施和技術手段提供了方向指引。三是考慮到不同地區、單位檔案工作的不同情況，《實施條例》為檔案事業發展預留了自主化與個性化空間。例如，為避免重要檔案資源流失，將部分具有鮮明地域特色和內容特色的檔案等納入監管范圍，《實施條例》第二條規定，反映地方文化習俗、民族風貌、歷史人物、特色品牌等的檔案的具體范圍可以由省級檔案主管部門會同同級有關部門確定。

　　五、規范性與引導性的統一

　　《實施條例》以“軟”“硬”兩手策略，一方面通過強制性條款約束相關主體依法行事，另一方面通過鼓勵性條款引導相關主體積極作為，以此推動檔案事業高質量發展。

　　規范性。《實施條例》以正向約束與反向懲戒實現其強制規范性。在正向約束方面，《實施條例》使用“應當”一詞明確規定相關主體的法定義務。例如，第二十條規定，機關、團體、企業事業單位和其他組織應當定期向有關的國家檔案館移交檔案。對于這些主體而言，移交檔案是其必須承擔的法定義務。在反向懲戒方面，《實施條例》在第七章“法律責任”中明確違法行為的處罰措施，進一步彰顯強制規范性。例如，第四十九條規定，單位或者個人拒絕歸檔或不按照國家規定移交檔案的，由縣級以上檔案主管部門責令限期改正，相關主體的責任落實得到進一步規制。

　　引導性。對于有利于檔案事業發展的“不必須行為”，《實施條例》采用“鼓勵”“支持”等表述對其加以引導。例如，第四十二條規定，國家鼓勵有條件的單位加強檔案資源深度挖掘和開發利用；第四十三條規定，國家鼓勵有條件的單位開展數字檔案室建設，以“先行一步”的方式回應當前檔案工作水平的不均衡性，進而最終實現國家檔案事業的全局性發展與整體性進步。