《廣東省海岸帶綜合保護與利用總體規劃》解讀

  《廣東省海岸帶綜合保護與利用總體規劃》（下稱《規劃》）于近日正式出臺，《規劃》的特點體現在：“一線管控”，即探索海岸帶管理新途徑；“兩域對接”，即明確了陸海統籌新對策；“三生協調”，即提出試點空間規劃新方法；“生態優先”，即闡述了推進海岸帶資源的科學利用；“多規融合”，即提出實施“一張圖”功能管控；“灣區發展”，即探索支持灣區發展新政策。
        《規劃》的實施，將進一步規范和引導沿海地區的保護和利用活動，提升沿海經濟發展協調性，為實現陸海統籌打下堅實基礎。正如國家海洋局相關負責人所說，《規劃》的出臺率先為全國開展海岸帶綜合保護與利用規劃編制提供可推廣的模式和經驗。其出臺背景是什么？主要的目的有哪些？《規劃》中的目標如何實現……省海洋與漁業廳相關負責人就這些問題進行了權威解讀。
       問題1：《規劃》的范圍有多大？
       《規劃》范圍涵蓋廣東沿海縣級行政區的陸域行政管轄范圍及領海外部界線以內的省管轄海域范圍，并將佛山部分地區和東沙群島納入。規劃總面積11.81萬平方千米，其中陸域5.34萬平方千米，海域6.47萬平方千米，海島1963個，涉及地級以上市15個，縣（市、區）56個，鎮（鄉）727個。
       問題2：《規劃》的主要目的是什么？
       《規劃》是當前和今后一段時期管控廣東省海岸帶資源保護與利用的總體性、基礎性、約束性規劃，是進一步做好海洋工作的重要依據，是建設海洋經濟強省的工作指南。
       《規劃》通過科學分析海岸帶區域資源環境承載能力和空間開發適宜性，劃定海陸“三區”、“三線”，布局廣東省海岸帶基本空間格局，架構陸海統籌的生態、生活、生產空間，重點解決海岸帶保護與利用的陸海統籌問題，進一步強化海岸帶在區域經濟社會、環境保護中的引領和支撐功能。
       《規劃》以海岸帶功能為基礎，考慮岸線兩側海域和陸域的保護與利用，在規劃空間上達到平衡，在引導措施上達到和諧，核心是發揮海岸帶在經濟社會發展中的支撐和引領作用，在生態環境保護、防災減災中的緩沖、過濾和儲存作用。
       問題3：《規劃》的總體格局是什么？
         《規劃》構建“一線管控、兩域對接，三生協調、生態優先，多規融合、灣區發展”的海岸帶保護與利用總體格局，逐步實現陸海統籌。
       “一線管控”是《規劃》以岸線功能為基礎，按照《海岸線保護與利用管理辦法》，將廣東省岸線劃分為優化利用、限制開發、嚴格保護三種類型，實施分類分段精細化管控。
        “兩域對接”是指以海岸線為軸，統籌規劃岸線兩側功能和需求，把陸地主體功能區規劃與海洋主體功能區規劃有效銜接，整體推進海陸經濟產業發展和示范，實現陸域海域兩域對接。
       “三生協調”指《規劃》確定海岸帶“三區三線”基礎空間格局，推動形成海陸協調的生態、生活、生產空間總體架構。
       “生態優先”就是要實施以生態系統為基礎的海岸帶綜合管理，嚴格落實生態保護紅線制度，推進環境治理、生態修復、美麗海灣和生態島礁建設，加強海陸保護區建設，構建海岸帶藍色生態屏障，保障區域生態安全。
       “多規融合”就是要充分發揮《規劃》的總體性、基礎性、約束性作用，做到“一張圖”管控海岸帶。
       “灣區發展”以灣區為單元，按照區位及資源環境承載能力和經濟社會發展的需求，統籌珠三角和粵東粵西兩翼的協調發展，提升灣區發展水平，明確產業發展、城市建設和生態保障要求，構建各具特色、功能互補的海岸帶綜合保護與利用新格局。
       問題4：《規劃》的空間劃分體系是什么？
       《規劃》以《廣東省主體功能區規劃》和《廣東省海洋主體功能區規劃》為基礎，依據海岸帶區域資源環境承載能力和空間適宜性分析研究成果，劃定海陸“三區”（海域：海洋生態空間、海洋生物資源利用空間和建設用海空間，陸域：生態空間、農業空間和城鎮空間）和“三線”（海域：海洋生態保護紅線、海洋生物資源保護線和圍填海控制線，陸域：陸域生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界）；以陸海統籌為核心，將海岸帶空間進一步劃分為一定條件下可兼容的生態、生活及生產三類空間。
       問題5：《規劃》的實施抓手是什么？
       海岸線管控是《規劃》實施的抓手。海岸線為平均大潮高潮時的海陸分界線，也是海域和陸域管理的范圍界限，更是海陸物質流通、能量輸送、聯系的重要“紐帶”。
       要實現對海岸線及其兩側陸域、海域自然環境資源的有效保護和合理利用，其前提條件是將海岸線作為一個生態系統相對獨立完整的區域進行綜合管理。
       因此，海岸線適宜作為基于陸海統籌的、有效管理岸線兩側海域和陸域的“海岸帶保護與利用管控軸線”，是實現“一張圖”管控海岸帶的首要抓手。
       《規劃》根據國家海洋局下發《海岸線保護與利用管理辦法》（國海發〔2017〕2號）、《海岸線調查統計技術規程（試行）》（國海發〔2017〕5號），結合廣東省海岸線自然資源條件、生態功能、景觀價值、開發利用程度、保護現狀和發展要求等，將廣東全省岸線劃分為優化利用岸線、限制開發岸線和嚴格保護岸線三種類型，共484段，實施分類分段精細化管控，構建科學合理的岸線功能格局。
       問題6：《規劃》如何體現以海定陸？
       2017年第10次省委書記專題會議指出，建設海洋經濟強省必須做到陸海統籌，促進海陸優勢互補、良性互動、協調發展，要切實推進陸海統籌，堅持陸海并重、陸海一體，綜合管控。“兩域對接”即海域和陸域的對接，是落實陸海統籌的具體措施。
       在《規劃》總體策略上，遵循陸海統籌、以海定陸的原則，以海岸線為軸線，將《廣東省主體功能區規劃》與《廣東省海洋主體功能區規劃》有效銜接，優化海陸空間布局。
       通過“三生空間”的統籌謀劃，對海洋優化開發區，調整相鄰陸域的產業和人口布局，優化產業；對海洋重點開發區，重點保障相接陸域的臨港工業、物流和城鎮等開發空間；對海洋限制開發區，相應陸域禁止開展對海洋生物有較大影響的開發活動；對海洋禁止開發區，協同建立海陸自然保護區，禁止相近陸域發展工業，統籌謀劃海岸帶資源開發與生態保護。
       問題7：《規劃》如何體現生態保護優先內容？
       根據中央相關精神和相關文件要求，綜合考慮廣東省海岸帶資源約束趨緊、部分海域環境污染加劇、生態系統退化、發展與人口資源環境之間的矛盾日益突出的現狀，《規劃》提出堅持保護優先、節約優先、綠色發展的原則，謀劃海岸帶利用的重要生態保障。
       通過構建“兩屏一帶、一橫五縱、多點”的生態網絡和“陸—海—空”三位一體的海洋生態環境觀測網體系，構建海岸帶生態保護多維屏障；通過保護區、山地保護和海岸防護林、美麗海灣、生態島礁建設，切實提升區域生態服務功能；通過規范入海排污口設置、加快城鎮污水處理設施建設與改造、推進農村環境連片綜合整治等措施，切實嚴格控制陸源污染物排海；規劃明確提出要持續開展海漂垃圾源頭治理，完善海漂垃圾的清理防治協調機制，開展海漂垃圾和海洋微塑料監測、評估與防治技術研究與示范以及全面建立“灣長制”等，切實加強陸地海洋污染防治。
       以上《規劃》內容充分體現了生態保護的優先地位，力求達到在發展中保護、在保護中發展，以最少的資源消耗支撐經濟社會持續發展的目的。
       問題8：《規劃》如何實現多規融合？
       2017年第10次省委書記專題會議提出“重點推動海洋海岸功能規劃與沿海發展規劃‘多規合一’，用‘一張圖’管控海岸帶”。“多規合一”是對原有規劃體系的一種制度性改革，有利于優化空間布局、有效配置資源、提高政府空間管控水平和治理能力。目前“多規合一”仍處于探索和試點階段。
       本《規劃》按照“多規融合”的思路進行編制，在加強與海洋相關規劃銜接的基礎上，注重與陸域相關規劃，如主體功能區規劃、沿海經濟帶發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃等相關規劃充分銜接，為實現“多規合一”進行了有效的探索。《規劃》第三章協調海域與陸域功能對接、第四章優化海岸帶空間布局、第七章推動灣區發展都集中體現了“多規融合”的理念。
       問題9：《規劃》與灣區發展如何結合？
       當今世界，灣區已成為帶動全球經濟發展的重要增長極和引領技術變革的領頭羊，“灣區經濟”所獨具的開放性、創新性、宜居性以及國際化等優勢異常突出，為海岸帶經濟發展帶來了根本動力和無限活力，成為城市發展的魅力所在和鮮明標志。
       廣東省海岸帶資源稟賦優勢突出、經濟發展良好，“灣區經濟”基礎優越，“灣區發展”對于提升廣東省在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能具有重要意義。《規劃》以灣區為單元，基于經濟社會發展需求、區位及資源環境承載能力，以統籌珠三角和粵東西兩翼的協調發展為準則，將廣東沿海劃分為柘林灣區、汕頭灣區、神泉灣區、紅海灣區、粵港澳大灣區、海陵灣區、水東灣區和湛江灣區，構建海岸帶灣區發展新格局。
       《規劃》明確了八大灣區港口、產業、城市、生態保障，規劃了保障各要素發展所需的岸線、空間等，構建各具特色、功能互補、相互協調發展的灣區空間格局，充分發揮廣東省海岸帶引領創新、聚集輻射的核心功能，推動各灣區成為“一帶一路”“海上絲綢之路”的重要門戶和節點，進一步加快廣東省推進開放型海洋經濟發展。
       問題10： 《規劃》的“一張圖”如何管控？
       為切實做到“一張圖”管控海岸帶，制作了“廣東省海岸帶綜合保護與利用規劃管理系統”電子地圖。該地圖以海岸線為索引，不僅可由圖形查看文字信息，也可由岸段號搜索相應的岸段位置查詢海岸帶概況、海岸帶利用現狀及規劃成果三大類信息，并可按照行政單位進行利用現狀、規劃成果方面的面積、長度、數量及比例方面的統計分析。